Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] orzekającej w przedmiocie odszkodowania, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część II - [...]". Powyższej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., nr [...].
Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł w przedmiocie odszkodowania za prawo własności wyżej opisanej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że biegła wyceniająca nieruchomość pominęła wydaną dla przedmiotowej nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] orzekł:
- - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], objętej decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część II - [...]", w łącznej wysokości [...] zł na rzecz: 1a) M. S. oraz P. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, jako dotychczasowych właścicieli nieruchomości w wysokości [...] zł, 1b) PGE Dystrybucja S.A w L. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na ww. nieruchomości,
- - w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w pkt 1a odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł,
- - w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1a i 2 na rzecz M. S. oraz P. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz w pkt 1b na rzecz [...] S.A w L., w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na wydaniu decyzji z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji na podstawie dowodów nie mających oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy. Zarzucono także naruszenie art. 11 i art. 107 kpa polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Podniesiono, wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego z uwagi na przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych pod funkcję mieszkaniowo-usługową, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość posiada przeznaczenie planistyczne [...].
W ocenie odwołującego się przyjęta baza nieruchomości porównawczych jest niepodobna do nieruchomości wycenianej, a ich przyjęcie za podstawę wyceny narusza wprost art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że część nieruchomości była przeznaczona pod drogę, dlatego powinna zostać wyceniona bezpośrednio na podstawie transakcji drogowych.
Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy Minister Rozwoju Pracy i Technologii wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art.
18. Według art. 12 ust. 4f ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
W myśl art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
W myśl z art. 18 ust. 1a ustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zgodnie z art. 18 ust. 1d ustawy kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.
Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1e ustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
- 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
- 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
- 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
- - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm. dalej: ugn) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Minister wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. S. oraz P. S. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. W dziaIe III księgi wieczystej wpisane było ograniczone prawo rzeczowe: odpłatna jednorazowo i na czas nieoznaczony służebność przesyłu na rzecz [...] S.A. w L. i jej następców prawnych, polegająca na korzystaniu z nieruchomości w celu zainstalowania zgodnie z załączoną mapą sytuacyjną elektroenergetycznej podziemnej linii kablowej sn-15kv, zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...] Gmina [...] oraz korzystaniu z tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. w zakresie całodobowego nieodpłatnego i nieograniczonego w czasie i miejscu dostępu (przejścia, przejazdu) do urządzeń w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz dystrybucji energii elektrycznej. Lokalizacja działki oznaczona jest na mapie sytuacyjnej załącznik nr 1 do aktu, przy czym wykonanie tego prawa ograniczone jest do gruntu o łącznej pow. [...] m2 pod elektroenergetyczną podziemną linią kablową sn-15kv, która wygasa najpóźniej z likwidacją przedsiębiorstwa, zgodnie z treścią paragrafu 2 aktu notarialnego z [...] września 2017 r., rep. A nr [...] na rzecz [...] S.A w L. W dziale IV brak było wpisów.
Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomość jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] [...] września 2019 r., przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S. (nr uprawnień [...]). Rzeczoznawca wskazał, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa niezabudowana, usytuowana na południowy zachód od drogi krajowej nr [...], w strefie peryferyjnej wsi. Otoczenie stanowiły tereny niezabudowane, zabudowa zagrodowa wsi w kierunku północno-wschodnim, w układzie ulicówki. Dojazd do przedmiotowej nieruchomości odbywał się drogą asfaltową od strony północnej (przez wieś), lokalną, o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających (średnio ok. 4 m). Brak było wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Na nieruchomości znajdowały się naniesienia roślinne: brzozy oraz czeremchy.
Biegły wskazał, że po zbadaniu przeznaczenia nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniane działki, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2016 r., nr [...] (teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), położone były na terenie PU, lasów i zadrzewień oraz drogi krajowej nr [...] (przebieg planowany). PU określono jako obszary usługowo produkcyjne, z zakazem lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i o dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.
Dla pierwotnej działki nr [...] (z której wydzielono wycenianą działkę nr [...]) i nr [...] (z której wydzielono wyceniane działki nr [...] i nr [...]) Wójt Gminy [...] w wydał decyzję z [...] listopada 2015 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny, zbiornik na nieczystości płynne - szambo szczelne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
Według biegłego z uwagi na to, że dla wycenianych działek wydane zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to konieczna była analiza gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, tj.: gruntów budowlanych.
Rzeczoznawca przyjął za podstawę wyceny wartość odtworzeniową w podejściu kosztowym (wartość rynkową gruntu metodą korygowania ceny średniej) oraz wartość odtworzeniową naniesień (drzewostanu) licząc koszty odtworzenia.
W celu rozważenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie, tzw. zasady korzyści biegły przeprowadził analizę cen gruntów drogowych oraz rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo- usługową. Analiza rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, obejmującego obszar powiatu [...], [...], [...] i [...] wykazała, że ceny transakcyjne gruntów drogowych, które zostały zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, kształtowały się od 9,00 zł/m2 do 32,92 zł/m2, przy średniej cenie 17,67 zł/m2. Następnie przeanalizowano rynek gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, obejmujący teren gminy [...], w okresie nie przekraczającym dwóch lat od dnia wyceny. Biegły ocenił, że rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudową mieszkaniowo-usługową na obszarze gminy jest rynkiem dobrze rozwiniętym. Po wstępnej analizie biegły odnalazł 24 transakcje według kryterium przedmiotowego, tzw. nieruchomości budowlanych nie budzących wątpliwości co do ich charakteru i spełniających kryterium podobieństwa. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym kształtowały się od 86,67 zł/m2 do 185,59 zł/m2, z ceną średnią na poziomie 116,16 zł/m2.
Z analizy biegłego wynika, że nieruchomości drogowe nie osiągają cen wyższych niż grunty niezabudowane o przeznaczeniu budowlanym - mieszkaniowo-usługowym. Biorąc to pod uwagę, biegły określił wartość rynkową nieruchomości posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, tj. według aktualnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia ustalonego zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Parametry powyższe decydują o konieczności zastosowania art. 134 ust. 3 ugn. Przyjęto, że ceny transakcyjne są aktualne na datę wyceny.
Rzeczoznawca ustalił, że w stosunku do działek o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja i sąsiedztwo (30%), dostępność infrastruktury technicznej (30%), warunki zagospodarowania (20%) oraz jakość drogi dojazdowej (20%). Na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianego gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym wyceniono na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie łącznej wartości prawa własności gruntu na kwotę [...] zł. Wartość drzewostanu z wykorzystaniem metodologii opisanej na str. 21 operatu oszacowano na kwotę [...] zł. Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł i w takiej kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli.
Nieruchomość nr [...] była obciążona ograniczonym prawem rzeczowym. Z uwagi na istniejącą służebność przesyłu kablowej linii energetycznej na rzecz [...] S.A w L., autor operatu obliczył wartość tego prawa według wzorów na str. 21-23 operatu na kwotę [...] zł. W ocenie Ministra Wojewoda prawidłowo powiększył odszkodowanie o 5%, czyli o kwotę [...] zł na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli. Z akt sprawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana [...] marca 2018 r. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy, nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomiła o wydaniu ww. decyzji. Zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zostało odebrane [...] maja 2018 r. W aktach sprawy znajduje się kopia oświadczenia o wydaniu nieruchomości, która wpłynęła do inwestora [...] maja 2018 r., a zatem przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa wyżej.
W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że została spełniona ustawowa przesłanka uprawniająca dotychczasowych współwłaścicieli do uzyskania powiększonego odszkodowania, wobec czego podwyższył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% prawa własności nieruchomości. Minister zgodził się z takim stanowiskiem organu wojewódzkiego.
Minister stwierdził, że aby dokonać oceny dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.
Zdaniem Ministra ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn i rozporządzenia prowadzi do wniosku, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
W związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną, wątpliwości organu odwoławczego budzi przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Przyjęcie do porównań nieruchomości o różnym przeznaczeniu planistycznym grozi naruszeniem art. 4 pkt 16 ugn, zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
W ocenie Ministra przyjęcie przez biegłego, jako materiału porównawczego, nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, różniących się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1973/15 operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.
Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat, będący jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3148/14, z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11 i z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11).
W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie wpływa istotnie na całkowitą wycenę. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego.
Za chybiony uznał Minister natomiast zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowego określenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w piśmie z [...] września 2020 r. rzeczoznawca majątkowy Z. S. wskazał, że z analizy decyzji oraz jej załącznika wynika, że wydana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy całej powierzchni działek nr [...] i [...]. W ocenie Ministra działanie biegłego w tym zakresie było prawidłowe, a skarżący nie przedstawili żadnego dowodu świadczącego, że mogłoby być inaczej.
Organ odwoławczy wskazał także, że rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego z [...] września 2019 r. Operat jest więc nieaktualny. Przepis art. 156 ust. 3 ugn stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co w istocie oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Minister podkreślił, że operat szacunkowy przesądza o treści decyzji administracyjnej, gdyż kształtuje wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Minister wskazał, że w trybie art. 136 kpa może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 kpa została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.
Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji.
Sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r. złożyli P. i M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- - brak podstaw formalnych i materialnych do powoływania się na art. 77 § 1 i art. 80 kpa,
- - błędną interpretację ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- - błędną ocenę operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby wyceny wielkości odszkodowania za przedmiotowe działki.
Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu sprzeciwu, wskazując, że zastrzeżenia Ministra mają charakter taktyczny, obliczony na zaniżenie wysokości odszkodowania, a tym samym działanie na ich szkodę. Ponadto wskazali, że inni wywłaszczeni właściciele gruntów otrzymali odszkodowania ok. 120-130 zł/m2.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa).
Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa, w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rozwoju uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy Minister dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego z [...] września 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę Z. S. Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi najistotniejszy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Co istotne w dacie orzekania przez organ II instancji operat stracił aktualność. Organ drogą elektroniczną dwukrotnie zwracał się do biegłego o wyjaśnienie, czy operat jest aktualny, jednakże biegły nie zajął stanowiska i nie dokonał aktualizacji operatu. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Natomiast stosownie do art. 154 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Należy zgodzić się z Ministrem, że wprawdzie w trybie art. 136 kpa może być uzupełniona opinia biegłego, lecz sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Wobec tego, że operat był nieaktualny i nie została potwierdzona jego aktualność w sposób wskazany w art. 154 ust. 4 ugn, dlatego dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) koniecznym było, już tylko z tego powodu, uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Poza tym zważyć należy, że operat powinien spełniać wymogi formalne określone w przepisach ugn i powołanego w decyzji rozporządzenia, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwych cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2).
Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną. Natomiast rzeczoznawca przyjął do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Z operatu rzeczoznawcy (str.
14) wynika, że: "Polityka przestrzenna gminy ustala dla tego terenu przeznaczenie podstawowe funkcję mieszkaniowo - usługową". Stanowisko to zostało także zawarte w decyzji Wojewody (str. 3). Przepisy ugn i rozporządzenia dla wyceny nieruchomości nie posługują się pojęciem "polityka przestrzenna gminy". Zgodnie z art. 154 ust. 2 w przypadku braku planu miejscowego (a tak sytuacja występuje w niniejszej sprawie) przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego przyjęcie przez biegłego, jako materiału porównawczego, nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, jest nieprawidłowe. Przyjęcie bowiem do porównań nieruchomości o różnym przeznaczeniu planistycznym skutkuje naruszeniem art. 4 pkt 16 ugn zgodnie z którym, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy zgodzić się z Ministrem, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości, powinien bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy oraz sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby był on zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Nieprawidłowości tych nie dostrzegł organ I instancji.
Trafne jest więc stanowisko organu odwoławczego, że zakres wskazanych uchybień postępowania przed organem I instancji (art. 7, 77 § 1, 80 kpa) oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.