Uzasadnienie
B. W., G. N. i M. N. w piśmie z dnia 4 lutego 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 25/20, którym Sąd, po rozpoznaniu skarg B. W., G. N. i M. N., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku B. W., J. N. i G. N. z dnia 25 marca 2019 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako proj. hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy stosownej grzywny; przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przez długi czas oczekują na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który nie podejmuje w sprawie żadnej czynności. Stwierdzona bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji, dopiero wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), może okazać się wystarczającą i odczuwalną sankcją.
Zdaniem skarżących, zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Prezydent m.st. Warszawy nie wykonał wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2020 r. Zachodzi więc obawa, że bez przyznania tej kwoty w odpowiednio istotnej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku, a prawo skarżących do wykonania dotyczącego ich wyroku WSA nadal będzie bagatelizowane. Tym bardziej, że powszechnie znane jest lekceważenie przez Prezydenta m.st Warszawy tych wyroków tutejszego Sądu, które przyznają sumy pieniężne oscylujące w dolnych granicach zagrożenia.
Poprzez brak wykonania wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r., a więc brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skarżący ponieśli istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej kwoty jest uzasadnione krzywdą wynikającą z naruszenia dóbr osobistych skarżących, w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania swej sprawy przez właściwy organ lub sąd.
Skarżący zwrócili uwagę na związek pomiędzy bezczynnością organu, a koniecznością nieustannego monitorowania przez nich sprawy, m.in. korespondencji związanej z trwającym postępowaniem. Skarżący ponoszą także koszty sądowe oraz koszty związane z angażowaniem pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o nierozpoznawanie sprawy w trybie uproszczonym. Podkreślił, że na bieżąco podejmuje czynności niezbędne do zakończenia postępowania i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z przepisami prawa, stanem faktycznym i prawnym.
Organ wyjaśnił, że w związku ze środkami procesowymi wykorzystywanymi przez stronę, akta niniejszego postępowania znajdowały się poza urzędem w następujących okresach: od 18 grudnia 2019 r. do 13 lutego 2020 r. (Wojewoda Mazowiecki); od 20 lutego 2020 r. do 6 maja 2021 r. (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) oraz od 9 lipca 2021 r. do 17 sierpnia 2021 r. (Wojewoda Mazowiecki). Powyższe znacznie utrudnia bieżące prowadzenie czynności przez organ.
W sprawie konieczne jest ustalenie, czy budynek, za który strony domagają się odszkodowania, istniał na przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279). W celu ustalenia tej okoliczności, najpierw organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, a następnie przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego. Między innymi podjęto czynności celem pozyskania opinii biegłego z zakresu geodezji i wkreślenia granic dawnej nieruchomości oraz granic działki, za którą strony otrzymały odszkodowanie decyzją z dnia 7 czerwca 2016 r., w archiwalne zdjęcia lotnicze, celem ustalenia, czy znajdował się tam budynek. Termin przedłożenia przez biegłego powyższej opinii ustalono na 1 czerwca 2022 r. W dalszej kolejności konieczne będzie prawdopodobnie zlecenie opinii z zakresu fotogrametrii celem analizy zdjęć lotniczych.
Organ podniósł, że o obecnym stanie postępowania strony zostały powiadomione pismem z dnia 18 lutego 2022 r., w którym wskazano, że przewidywany termin zakończenia postępowania to dzień 30 czerwca 2022 r.
Zdaniem organu, nie bez znaczenia dla terminu rozstrzygnięcia sprawy była również sytuacja epidemiczna w kraju związana z pandemią COVID-19, która spowodowała opóźnienia nie tylko w uzyskaniu niezbędnych dokumentów od innych podmiotów, ale także zmusiła organ do przeorganizowania pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.).
Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku.
Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 25/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi B. W., G. N. i M. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za określoną w wyroku nieruchomość, w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 5 maja 2021 r. (data prezentaty organu). Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Zatem, w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 5 sierpnia 2021 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie niewykonania powołanego wyroku sądu, tj. do 2 sierpnia 2022 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym wyrokiem.
Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z dnia 9 września 2021 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 25/20. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny.
Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., które wyniosło niespełna rok, podejmowane przez organ czynności w sprawie (pismo organu z dnia 23 czerwca 2021 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w W., z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości co do treści ksiąg wieczystych; pism z dnia 14 lipca 2021 r. oraz z dnia 13 września 2021 r. do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z prośbą o wydanie odpisu wykazu hipotecznego; pismo z dnia 26 lipca 2021 r. skierowanego do pełnomocnika skarżących wzywające do sprecyzowania wniosku), stopień skomplikowania sprawy z uwzględnieniem konieczności gromadzenia i analizy materiałów archiwalnych oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1500 zł, jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st.
Warszawy za niewykonanie wyroku. O ile bowiem nie budzi wątpliwości Sądu sam fakt niewykonania przez organ wyroku w wyznaczonym terminie, to zarówno charakter sprawy, jak i ocena podejmowanych przez organ w toku postępowania czynności mają istotny wpływ na wysokość wymierzonej organowi grzywny.
Powoływana natomiast przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że akta administracyjne sprawy znajdowały się przez długi czas poza siedzibą organu w związku z postępowaniem toczącym się przed sądem administracyjnym lub organem nadzoru, nie może stanowić zasadnego usprawiedliwienia dla niewykonania wyroku w okresie od 5 maja 2021 r. do dnia 2 sierpnia 2022 r. Wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie Sąd bada jedynie, czy organ wykonał wyrok uwzględniający skargę na bezczynność, który został, jak już wskazano, doręczony organowi w dniu 5 maja 2021 r. Powoływane przez organ okoliczności dotyczą natomiast w zasadniczej części okresu sprzed dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku z dnia 20 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 25/20. Organ miał ponadto możliwość wypożyczenia akt administracyjnych w celu podjęcia stosownych czynności, z czego jednak w niniejszej sprawie nie skorzystał.
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem po otrzymaniu odpisu wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 25/20, organ podjął szereg wymienionych wyżej czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie działania organu nie doprowadziły do wykonania wyroku w wyznaczonym przez Sąd terminie, jednak świadczą one, zdaniem Sądu, o braku celowego działania organu mającego na celu przedłużenie postępowania.
Również biorąc pod uwagę wyżej przedstawione okoliczności, Sąd oddalił skargę w części zawierającej wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem z akt administracyjnych nie wynika, by organ w sposób celowy nie podejmował odpowiednych działań w sprawie zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Sąd oddalił skargę w pozostałej części w pkt 3 sentencji na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).