Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył [...].
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. [...] wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna [...].
Decyzją z [...] października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko [...] z uwagi na sprzeczność ustalenia o faktycznym zamieszkiwaniu dziecka z wiążącym organ wyrokiem sądu określającym, kto ma sprawować opiekę nad dzieckiem.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] złożył [...].
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2019 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ podniósł następnie, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...] z [...] października 2010 r., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim powierzono matce, ograniczając władzę rodzicielską ojca do współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących małoletniego (w szczególności dot. wyboru szkoły i kierunku kształcenia, wyboru metod leczenia oraz wyboru miejsca zamieszkania poza Polską), ustalono alimenty od ojca na dziecko, a w pkt 5 ustalono kontakty dziecka z ojcem.
Kolegium wskazało, że w toku postępowania wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu, zatwierdzonego przez sąd, wskazującego na fakt sprawowania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców. Tylko zaś w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Organ wskazał następnie, że ustalenie miejsca zamieszkania przez sąd, w tym istnienie prawomocnego orzeczenia przesądzającego tę kwestię, jest wiążące dla organów administracyjnych, o czym stanowi art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Związania tego nie wyłączają ani Kodeks postępowania cywilnego, ani ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci
Ustalenie przez Sąd miejsca pobytu dziecka przy jednym z rodziców powoduje uznanie, że dziecko przy tym z rodziców ma pobyt stały. Natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu, np. u drugiego rodzica, musi być traktowany jak pobyt tymczasowy (domicilium dziecka - art. 26 § 2 ustawy - Kodeks cywilny). Przy tym, zgodnie z art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Nie jest więc rzeczą organu ustalanie charakteru pobytu dziecka u drugiego z rodziców w sytuacji jednoznacznej treści prawomocnego orzeczenia Sądu ustalającego ten pobyt przy pierwszym. Kolegium podkreśliło, że jedyną drogą do zmiany orzeczenia Sądu w przedmiocie zmiany miejsca pobytu dziecka jest wystąpienie do sądu opiekuńczego, który ustali, czy pobyt dziecka u drugiego z rodziców ma charakter pobytu stałego. Brak uprawnień organu do dokonywania zmian treści wyroku sądu w przedmiocie miejsca pobytu dziecka potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które choć dotyczy ewentualnego ustalania przez organy opieki naprzemiennej, to może być stosowane do przedmiotowej sytuacji w drodze analogii.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył [...] zaskarżając tę decyzję w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
- 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ:
- a. czy matce małoletniego [...] przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniego oraz czy przedmiotowe świadczenie jest przez nią pobierane,
- b. na jakiej podstawie ustalono, że podstawę złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia stanowi okoliczność wykonywania opieki naprzemiennej nad małoletnim, jak również na jakiej podstawie organ rozważał przyznanie skarżącemu świadczenia w połowie jego wysokości w oparciu o art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci,
- 2) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodu z załączonego do akt sprawy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2010 r. polegające na dowolnym, a przy tym sprzecznym z zasadami doświadczenia i logicznego rozumowania przyjęciu, że treść powołanego wyroku determinuje aktualne, rzeczywiste miejsce pobytu małoletniego, pomimo że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącego organ ustalił, że od listopada 2018 r. małoletni zamieszkuje z ojcem i pozostaje na jego utrzymaniu,
- 3) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez:
- a. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kryterium ustawowym przyznania świadczenia jest uprzednie ustalenie miejsca pobytu dziecka w miejscu zamieszkania tego z rodziców, który sprawuje nad nim osobistą opiekę,
- b. niezasadne niezastosowanie tego przepisu polegające na odmowie ustalenia prawa do świadczenia na rzecz [...] pozostającego na stałe pod faktyczną opieką skarżącego i pozostającego na jego utrzymaniu,
- 3) naruszenie art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezasadne zastosowanie, w sytuacji gdy w świetle ustaleń poczynionych przez organ małoletni [...] od listopada 2018 r. na stałe zamieszkuje z ojcem; tym samym nie jest nad nim sprawowana opieka naprzemienna o której mowa w powołanym przepisie, jak również przedmiotowa forma sprawowania opieki nad małoletnim nie została orzeczona na mocy załączonego do akt wyroku sądu wydanego w sprawie o rozwód,
- 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa stanowiącego podstawę do jej uchylenia lub zmiany.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto, wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci zaświadczenia Urzędu Gminy w [...] z [...] lutego 2020 r. oraz kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego - celem ustalenia, że małoletni przebywa na stałe pod opieką ojca i jest na jego wyłącznym utrzymaniu, a ponadto matka małoletniego, w okresie zasiłkowym nie pobierała na niego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407), dalej zwanej "ustawą". W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy.
Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko [...] na okres 2019/2021. Odmawiając przyznania świadczenia organ pierwszej instancji uznał, że syn skarżącego, z racji sądowego ustalenia w wyroku rozwodowym, że matka ma sprawować władzę rodzicielską nad małoletnim, nie spełnia warunku wspólnego zamieszkiwania z ojcem. Stanowisko to podzieliło Kolegium dodając, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane również ze względu na nieprzedstawienie przez wnioskodawcę żadnego dokumentu zatwierdzonego przez sąd wskazującego na brak sprawowania przez oboje rodziców opieki naprzemiennej.
W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że ojciec dziecka, w myśl art. 4 ust. 2 ustawy, jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. W sprawie nie jest również kwestionowane (rodzinny wywiad środowiskowy z [...] października 2019 r.), że od listopada 2018 r. ojciec faktycznie sprawuje stałą opiekę nad synem, który faktycznie z nim zamieszkuje. Poza sporem pozostaje również, że zgodnie z ustaleniami orzekającego rozwód wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2010 r., sygn. akt [...], wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim [...] powierzono matce ograniczając władzę rodzicielską ojca do współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących małoletniego (pkt 2 wyroku), kosztami utrzymania małoletniego obciążono oboje rodziców ustalając udział ojca na kwotę 350 złotych miesięcznie (pkt 3 wyroku), nie orzeczono o sposobie korzystania z mieszkania (pkt 4) i ustalono kontakty ojca z synem (pkt 5).
Ponadto, w sprawie nie jest kwestionowane, że na [...] nie było pobierane świadczenie wychowawcze w okresie zasiłkowym 2018/2019 oraz nie został złożony wniosek na okres zasiłkowy 2019/2021 (vide: pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] września 2019 r. oraz dołączone do skargi zaświadczenie Wójta Gminy w [...] z [...] lutego 2020 r.).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do odpowiedzi na pytanie czy na [...] – wobec faktycznego zamieszkiwania u ojca sprawującego nad nim stałą opiekę – może być skarżącemu przyznane świadczenie wychowawcze zgodnie z kryteriami do przyznania tego świadczenia określonymi w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał rozstrzygnięcia organów o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia za błędne. W szczególności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje uzasadnienia argumentacja organu odwoławczego w części dotyczącej opieki naprzemiennej, gdyż odbiega ona od przedmiotu sprawy, czyli jej istoty. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2a ustawy, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Takie unormowanie oznacza, że przy opiece naprzemiennej dziecko faktyczne zamieszkuje z obojgiem rodziców na przemian i oboje rodzice opiekują się nim we względnie równym zakresie.
W rozpatrywanej sprawie tak sytuacja nie wystąpiła. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wyklucza bowiem, co słusznie podnosi skarżący, sprawowanie opieki naprzemiennej przez rodziców [...]. W sprawie nie jest bowiem kwestionowane, i wynika to z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego, że małoletni [...] mieszka ze swoim ojcem, który sprawuje nad nim stałą opiekę. W takim stanie faktycznym organ drugiej instancji w ogóle nie powinien rozważać możliwości występowania w niniejszej sprawie opieki naprzemiennej.
W ocenie Sądu, nie znajduje również uzasadnienia stanowisko organów obu instancji odwołujące się do treści wyroku sądu z [...] października 2010 r. orzekającego rozwód. Przede wszystkim, odmiennie niż przyjęły to orzekające w sprawie organy, ustalenia tego wyroku nie mogły determinować w sposób samoistny rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W treści tego wyroku nie zawarto bowiem żadnych ustaleń dotyczących miejsca zamieszkania małoletniego [...]. W wyroku tym ustalono jedynie, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim powierzono matce ograniczając władzę rodzicielską ojca do współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących małoletniego (pkt 2 wyroku), kosztami utrzymania małoletniego obciążono oboje rodziców ustalając udział ojca na kwotę 350 złotych miesięcznie (pkt 3 wyroku), nie orzeczono o sposobie korzystania z mieszkania (pkt 4) i ustalono kontakty ojca z synem (pkt 5). Zatem, już tylko z tej przyczyny powołany wyrok sądu nie może mieć przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie.
Ponadto, odnosząc się do argumentacji organów dotyczącej sprzeczności ustalenia, że dziecko faktycznie zamieszkuje z ojcem z ustaleniami wyroku rozwodowego, że to matka ma sprawować opiekę nad dzieckiem wyjaśnić trzeba, że miejsce faktycznego pobytu dziecka należy odróżnić od miejsca jego zamieszkania w prawnym znaczeniu tego określenia. O prawnym miejscu zamieszkania stanowi art. 26 Kodeksu cywilnego. W stosunku do dziecka jest to tzw. domicilium necessarium, tj. miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób bez względu na to, czy dziecko w rzeczywistości w danej miejscowości przebywa (E. Michniewicz-Broda, Komentarz do art. 26 Kodeksu cywilnego, Lex 2014). Istotą prawomocnego wyroku sądu rodzinnego jest określenie prawnego miejsca zamieszkania dziecka. Przyjęta przez organ wykładnia prowadziłaby do skutku niezgodnego z celami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Zgodnie z tym stanowiskiem rodzic dziecka, który faktycznie z nim zamieszkuje i ponosi koszty jego utrzymania traciłby prawo do świadczenia wychowawczego tylko dlatego, że w wyroku rozwodowym sąd, będąc do tego prawnie zobowiązany, ustalił formalne miejsce zamieszkania dziecka u drugiego z rodziców, z którym faktycznie dziecko nie zamieszkuje.
Jak już wskazano powyżej, z woli ustawodawcy, celem jaki spełniać ma świadczenie wychowawcze jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieka nad nim i zaspokojenie jego potrzeb bytowych. W tej sytuacji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego nie może w każdym przypadku decydować miejsce zamieszkania dziecka w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W tym bowiem ujęciu dziecko, tak samo jak osoba dorosła, może mieć wyłącznie jedno miejsce zamieszkania. W konsekwencji, nie może również determinować oceny tej okoliczności ukształtowana w tym aspekcie sytuacja dziecka określona w wyroku rozwodowym. Ustalenie w nim, że to matka sprawuje opiekę, jak już wskazano wyżej, nie może być rozważane samoistnie, w oderwaniu od rzeczywistego zamieszkiwania dziecka i sprawowania nad nim opieki. Ustalenia wyroku rozwodowego nie mają więc przesądzającego znaczenia dla odmowy przyznania świadczenia ojcu dziecka.
Istotne pozostaje bowiem rzeczywiste (faktyczne) wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem lub opiekunem faktycznym bądź prawnym i pozostawanie na jego utrzymaniu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/18, 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 522/17 i 7 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 691/17, dostępne w bazie orzeczeń: www.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, dla przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia istotne jest ustalenie, czy dziecko "wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu" ubiegającego się o to świadczenie podmiotu należącego do ustawowego kręgu osób uprawnionych. Wynika to bezpośrednio z treści powołanego art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy odwołującego się bezpośrednio do faktu "wspólnego zamieszkiwania i pozostawania na utrzymaniu". Nie budzi wątpliwości, że pojęcie "wspólnego zamieszkiwania" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (lub opiekuna), który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe. Wynika to także z celu, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze. W tej sytuacji dla przyznania świadczenia wychowawczego konieczne jest ustalenie, z kim (z którym rodzicem po rozwodzie) mieszka faktycznie dziecko. Jeżeli bowiem po rozwodzie dziecko nie mieszka z jednym z rodziców, to rodzic ten nie może wnioskować o świadczenie wychowawcze na to dziecko.
Wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem lub opiekunem faktycznym determinuje przyznanie rozważanej formy wsparcia ze środków publicznych. Taką interpretację wzmacnia dodatkowo art. 22 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Ustawodawca przypisał zatem istotne znaczenie dla omawianego wsparcia finansowego rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka z osobą uprawnioną, przy czym dziecko to powinno znajdować się na utrzymaniu osoby uprawnionej. Wyjątek w tej mierze mógłby dotyczyć, w świetle art. 5 ust. 2a ustawy, jedynie przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej. Jednak jak już powyżej wskazano, taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.
Wobec tego, skoro w sprawie udowodniono okoliczność, że miejsce faktycznego zamieszkiwania dziecka jest przy ojcu, który sprawuje nad nim stałą opiekę, nie było podstaw, aby odmówić skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Skoro bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że [...] zamieszkuje wspólnie z ojcem, który sprawuje nad nim faktyczną opiekę, to w opisanym zakresie możliwe było pozytywne załatwienie złożonego wniosku. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły art. 4 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszyły także art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą miały na uwadze wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu dotyczące wykładni i stosowania przepisów ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).