Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania B. C. świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
B. C. sprawuje opiekę nad legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności ojcem A. O. (jego niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2017 r., a znaczny stopień niepełnosprawności od [...] sierpnia 2019 r.). Wyżej wymieniona pobiera emeryturę z ZUS, której wysokość od [...] marca 2022 r. wynosi [...] zł. W związku ze sprawowaną opieką, wnioskiem z 9 września 2022 r. wystąpiła ona o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r".
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] października 2022 r. orzekł o odmowie przyznania B. C. świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2022 r. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy [...], wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania, przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci przysługiwania B. C. prawa do emerytury. Oznacza to, że w obecnej sytuacji brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Na decyzję Kolegium B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt, 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła organowi w kontekście ww. zarzutu:
- - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;
- - niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o wyżej podane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło również o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko SKO, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić wyłącznej podstawy orzekania o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z powyższym art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Następnie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury.
Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym ojcem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organy obu instancji, opierając się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury.
Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok NSA z 10 lica 2018 r. I OSK 134/18).
W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. w przywoływanych w wyrokach NSA: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19).
Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia.
Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych, obecnie dominuje w judykaturze, czego wyrazem jest argumentacja, którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, a przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020r., sygn. akt I OSK 2392/19, 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20, 16 kwietnia 2021r., sygn. I OSK 2813/20, 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21, 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21, 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21, 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21, 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21, 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych, jest nie do zaakceptowania.
Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, o co zresztą wnioskowała skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, we wniosku inicjującym postępowanie.
Wybór można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.). Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien zatem stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
W rozpoznawanej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też skarżącej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając w tym celu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.
W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.")
Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.