Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły [...] S.A. w [...] (dalej jako "[...]").
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] S.A. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S., obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły [...] zarzucając tej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że aby można było na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydać decyzję uwłaszczeniową, nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz musiało istnieć prawo zarządu do tego gruntu.
Organ podniósł, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], grunt oznaczony jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Prezydenta Miasta [...], organu reprezentującego Skarb Państwa, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2011 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] kwietnia 1981 r. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości organu i nie jest również kwestionowana przez [...].
Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.
Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz.
99) i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.
Organ wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Minister podniósł, że wnioskodawczyni prawo zarządu do przedmiotowego gruntu wywodzi z decyzji Geodety Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1986 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej za zarząd nieruchomości. Jednakże, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność powyższej decyzji Geodety Miejskiego w [...] w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie działki nr [...]). Oznacza to, że w tej części decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną.
Zatem, w ocenie organu odwoławczego, decyzja Geodety Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1986 r. nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu.
Jedynie na marginesie organ wskazał, że dokumentami potwierdzającymi prawo zarządu do gruntu, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. są decyzje o ustalaniu opłat za użytkowanie lub zarząd gruntem. Jednakże decyzja o opłatach mająca charakter faktyczny, nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może zostać uznana wyjątkowo za dokument potwierdzający istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu, gdy została wydana w związku z decyzją o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Na poparcie powyższego Minister przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.
W ocenie organu odwoławczego, analiza treści ww. decyzji z [...] kwietnia 1986 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu objęte nią działki, znajdowały się w zarządzie [...]. W związku z tym, nawet gdyby powołana decyzja nadal funkcjonowała w obrocie prawnym w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie działki nr [...]), pomimo wskazania takiego dokumentu w rozporządzeniu, nie mogłaby zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu.
Jednocześnie Minister wskazał, że pismem z [...] września 2010 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu wskazanego w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowego gruntu. Jednakże wnioskodawca w wyznaczonym terminie stosownego dokumentu nie przedłożył. Dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd [...] nie załączyła również do odwołania od decyzji Wojewody [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły [...] S. A. w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez nieuwzględnieni, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzenie [...],
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. organ nie przeprowadził w sprawie podstawowych czynności dowodowych. Nie ustalił bowiem czy [...] sprawowała zarząd nad nieruchomością w przewidzianym czasie. Organ nie ustalił również ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W ocenie skarżącej, organ mógł ustalić kto w imieniu Skarbu Państwa wykonywał uprawnienia samoistnego posiadacza spornego gruntu na podstawie dowodu w postaci akt sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt. [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 65, dalej jako "ustawa"). Przepis ten stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Zatem organ może wydać decyzję w tym trybie tylko wówczas gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.
W sprawie nie budzi sporu, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Prezydenta Miasta [...], organu reprezentującego Skarb Państwa, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia z dniem [...] kwietnia 1981 r. przez zasiedzenie własności przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność tę potwierdza treść prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] i nie budzi ona również wątpliwości Sądu.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej w dniu 5 grudnia 1990 r.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w rozumieniu przepisów obowiązującej w dacie 5 grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), prawo zarządu mogło być ustanowione tylko w ściśle określony sposób. Prawo to mogło powstać przede wszystkim w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo zaś faktyczne władanie gruntem nie determinowało w sposób konieczny istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.
Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, można stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przy tym w trybie tego ostatniego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu wówczas, gdy uprzednio prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty.
Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że pomimo wezwania, skarżąca nie wylegitymowała się w stosunku do spornego gruntu, ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Nieprzedstawienie przez skarżącą powołanych dokumentów ma natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16.
W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu z mocy prawa.
Słusznie również wskazał organ odwoławczy, że istnienia w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie może potwierdzać przedstawiona przez skarżącą decyzja Geodety Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1986 r. w przedmiocie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej za rząd nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z [...] września 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] kwietnia 1986 r. w części dotyczącej przedmiotowej działki. Oznacza to, jak słusznie dostrzegł organ, że w tej części ww. decyzja o naliczeniu opłaty za zarząd została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Rację ma przy tym organ odwoławczy, że nawet gdyby decyzja z [...] kwietnia 1986 r. we wskazanej części nadal funkcjonowała w obrocie prawnym, to nie mogłaby zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się bowiem, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu.
W szczególności Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z: 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt U 10/00, OTK 2001 r., nr 3, poz. 55), stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 570/07, LEX nr 505282, słusznie przyjął, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.
Jednocześnie, Sąd wskazuje, że w odniesieniu do udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Oznacza to, że wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, LEX nr 586346). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem aby w toku postępowania lub w odwołaniu skarżąca wskazywała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.
Wobec powyższego, za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 200 oraz art. 206 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne działania dla wyjaśnienia czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu skarżącej do spornej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji podniesionej przez skarżącą. Organy wyjaśniły również w sposób należyty podstawę prawną wydanych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).