Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia K.W. i D. G., postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2018 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. w Dzielnicy [...] w rejonie ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] wniosku o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] na odcinku od [...] do ul. bez nazwy (na przedłużeniu ul. [...]) bez skrzyżowania w dzielnicy [...] i [...] W. Decyzja została wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja ta stała się ostateczna 23 stycznia 2018 r. Realizacją inwestycji objęta została m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...].
Pismem z 5 marca 2018 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego organ I instancji ustalił, że 20 kwietnia 2005 r. skierowany został do Wojewody [...] wniosek A. i T. O. o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą". Decyzja nie została jeszcze wydana.
Prezydent W. postanowieniem z [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z urzędu zawiesił postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] wniosku o wydanie, w trybie art. 73 ustawy, decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Na przedmiotowe postanowienie K. W. oraz D. G. złożyli zażalenie 21 sierpnia 2018 r. W zażaleniu strona zarzuciła Prezydentowi W. brak podstaw do zawieszenia postępowania.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. W uzasadnieniu organ wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały wszczęte dwa postępowania, których skutkiem jest przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości i obowiązek ustalenia odszkodowania. Jedno w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) – dalej zwanej "specustawą", drugie w trybie art. 73 ustawy.
Wojewoda wskazał, że w ujęciu przedmiotowym i podmiotowym postępowania te są tożsame dotyczą bowiem tych samych stron i odszkodowania za tę samą nieruchomość.
W pełni zasadne jest więc zawieszenie jednego postępowania, do czasu zakończenia drugiego bowiem toczące się postępowania, w następstwie których może zostać wydana decyzja, pozostają do siebie we wzajemnym stosunku zależności prejudycjalnej. Oznacza to, że wydanie rozstrzygnięcia w jednym z tych postępowań może uczynić bezprzedmiotowym drugie i na odwrót.
Postępowanie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto W. przedmiotowej nieruchomości nadal jest prowadzone i to jego wynik będzie miał wpływ na postępowanie prowadzone w trybie specustawy.
Ostateczna decyzja wojewody, zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy, stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, a co za tym idzie, zmiany właściciela nieruchomości.
W postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy odszkodowanie za przejęte nieruchomości przysługuje osobom, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były właścicielami nieruchomości, użytkownikami wieczystym nieruchomości oraz osobami, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W sytuacji, gdy ostateczną decyzją zostanie stwierdzone nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto W. przedmiotowej nieruchomości, wówczas, to Miasto W. będzie właścicielem nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie zmieni się krąg podmiotów objętych postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w trybie specustawy.
Zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Stanowisko Wojewody [...] potwierdza także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2010 r. sygn. I SA/Wa 1458/10 okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka - objęta decyzją o lokalizacji drogi publicznej - przeszła z mocy prawa na własność gminy 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie specustawy.
Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest w takim przypadku zobligowany, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie specustawy, do czasu ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy. Postępowanie z art. 73 ustawy stanowi bowiem zagadnienie wstępne do ustalenia odszkodowania w trybie specustawy.
Od postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. K. G. i D. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...], w trybie art. 73 ustawy, dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. W skardze wnieśli o uchylenie postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżących. W uzasadnieniu podali, że jak wynika z pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta W. z 8 lutego 2018 r. nr [...] działka nr [...] z obrębu [...] nie była objęta postępowaniem wywłaszczeniowym, ani nabyciem w trybie cywilnym. Nie spełnia też przesłanek określonych w art. 73 ustawy. Przedmiotowa nieruchomość nigdy w przeszłości nie stanowiła drogi. Tym samym według skarżących błędnie ustalono stan faktyczny sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.
Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym istotne znaczenie ma zasada szybkości i ekonomiki postępowania wedle której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa).
Jeżeli chodzi o przepisy dotyczące zawieszenia postępowania powyższa zasada kodeksowa przejawia się w tym, że zaskarżeniu poprzez wniesienie zażalenia podlegają tylko te postanowienia, które tamują rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (art. 101 § 3 kpa). Ustawodawca wprowadzając takie rozwiązania procesowe dał wyraz temu, że zasadą jest sprawne prowadzenie postępowania administracyjnego, wyjątkiem zaś jego zawieszenie. W tej sytuacji przepisy kpa dotyczące zawieszenia postępowania należy interpretować ścieśniająco.
Zdaniem Sądu bardzo rygorystyczne pojmowanie zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego i przepisów o zawieszeniu postępowania musi mieć miejsce w sprawach uregulowanych w specustawie. Wprowadzenie do systemu prawnego tego aktu prawnego miało na celu przyśpieszenie i uproszczenie rozpoznawania spraw wywłaszczeniowych, które dotyczyły nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne przez podmioty publicznoprawne.
Znamienne są zwłaszcza przepisy specustawy, które nakazują ścisłe traktowanie przesłanek warunkujących wydanie decyzji o zrid (art. 11e), eliminują uznaniowość organu przy orzekaniu o nadaniu decyzji o zrid rygoru natychmiastowej wykonalności na uzasadniony wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 17 ust. 1), a następnie obligują ten sam organ do szybkiego ustalenia odszkodowania (art. 12 ust. 4g).
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Wojewoda [...] i Prezydent W. nie wykazali, aby pomiędzy wynikiem wszczętej (9 maja 2005 r.) przed wydaniem decyzji o zrid z [...] grudnia 2017 r. sprawy o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w trybie specustawy, wystąpiła ścisła zależność, obligująca Prezydenta W. do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z przepisu tego wynika, że tok postępowania administracyjnego musi być przerwany tylko wtedy, gdy pojawią się przeszkody o charakterze otwartym rodzące skutki prawne (dotyczące sfery podmiotowej lub przedmiotowej sprawy), które uniemożliwiają prowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Ujawnienie się tego rodzaju przeszkody na etapie prowadzonego postępowania skutkuje tym, że w sprawie administracyjnej brak jednego z koniecznych elementów składających się stan faktyczny i prawny sprawy, niezbędny do jej zakończenia.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie występuje tego rodzaju sytuacja.
W niniejszej sprawie odszkodowawczej podstawowe elementy tworzące stan faktyczny i prawny tej sprawy są ustalone w ostatecznej decyzji zrid z [...] grudnia 2017 r. Znane są strony postępowania, w tym wywłaszczeni, tj. K. G. i D. G., a także podmiot nabywający mienie z mocy prawa pod budowę drogi gminnej, ul. [...] – Miasto W., którego organ wykonawczy - Prezydent W., jeżeli decyzja o zrid w obecnym kształcie pozostanie w obrocie prawnym, a decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna, będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania [(art. 132 ust. 1a i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy]. Znany jest także przedmiot postępowania – nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha za wywłaszczenie której, w obecnym stanie prawnym, będzie należało się odszkodowanie uprawnionym określonym w art. 12 i 18 specustawy.
Przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji o zrid miała założoną księgę wieczystą Kw nr [...] i w dziale II tej księgi byli ujawnieni żyjący właściciele. Nie była to zatem nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, w rozumieniu art. 113 ust. 6 i 7 ugn w zw. z art. 23 ugn.
Prezydent W. był zatem zobligowany do ustalenia odszkodowania w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy, które jest następstwem decyzji o zrid z [...] grudnia 2017 r. opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności i obecnie ostatecznej.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie kwestia ewentualnego nabycia przez Miasto. W. działki nr [...] pod drogę –ul. [...], w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, nie zmieni kręgu podmiotowego sprawy odszkodowawczej. Dopóki w obrocie prawnym będzie ostateczna decyzja o zrid z [...] grudnia 2017 r., dopóty Prezydent W. będzie miał tytuł prawny, na podstawie którego Miasto W. nabyło przedmiotową nieruchomość pod budowę drogi publicznej i za to wywłaszczenie organ ten musi ustalić w odrębnej decyzji osobom uprawnionym odszkodowanie.
To, że po wydaniu ostatecznej decyzji, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, Miasto W. byłoby właścicielem przedmiotowego mienia na dzień wydania decyzji o zrid z [...] grudnia 2017 r. mogłoby mieć znaczenie dla oceny legalności wcześniej wydanej decyzji o zrid. Dopóki zaś w obrocie prawnym pozostaje decyzja o zrid niniejsza sprawa odszkodowawcza musi toczyć się w trybie specustawy.
Przy czym trzeba mieć na uwadze to, że ujawnienie się zdarzenia w postaci toczącego się postępowania o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie mogło zostać potraktowane, samo w sobie, jako przeszkoda tamująca wydanie w postępowaniu zwyczajnym decyzji o zrid, ponieważ specustawa lub ugn takiego warunku wprost nie przewiduje (art. 11e specustawy).
W orzecznictwie sądowym zaaprobowano pogląd organu, że wynik toczącego się postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie o wydanie decyzji o zrid (por. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 891/16).
W orzecznictwie sądowym wskazano także, że pomiędzy sprawą o wydanie decyzji odszkodowawczej za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w trybie specustawy, a sprawą o nabycie tego samego mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie ma bezpośredniego związku tworzącego tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 2083/10; z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1925/10; z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2017/13).
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jeżeli okaże się, że Wojewoda [...] wyda, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, decyzję o nabyciu działki nr [...] o pow. [...] ha i decyzja ta stanie się ostateczna wówczas w pierwszej kolejności wchodzi w grę uruchomienie w stosunku do decyzji o zrid z [...] grudnia 2017 r. administracyjnego trybu nadzwyczajnego o wznowienie postępowania, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepisy specustawy (art. 11f ust. 7, art. 31 ust. 2), czy ugn (art. 132 ust. 3a w zw. z ust. 1a) nie wyłączają możliwości eliminacji decyzji o zrid w trybie administracyjnego postępowania wznowieniowego, a w dalszej perspektywie eliminacji w tym trybie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zależnej od decyzji o zrid decyzji o odszkodowaniu wydanej w trybie specustawy.
W tej sytuacji Sąd uznał, że zarówno Prezydent W., jak i Wojewoda [...] wydali postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia stanowisko Burmistrza Dzielnicy [...] W. z 8 lutego 2018 r., że działka nr [...] nie spełnia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. To stanowisko mogłoby mieć znaczenie w sprawie o nabycie mienia prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, która jest odrębną sprawą administracyjną od niniejszej sprawy odszkodowawczej, toczącej się w trybie specustawy. Poza tym trzeba wskazać, że organem właściwym rzeczowo do wyjaśnienia i oceny przesłanek nabycia nieruchomości w trybie z art. 73 ust. 1 ustawy jest wojewoda (art. 73 ust. 3 ustawy), a nie organ działający w ramach jednostki pomocniczej Miasta W. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. będzie miał na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ I instancji przyjmie, że toczące się w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] postępowanie o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy i wynik tego postępowania nie stanowią zagadnienia wstępnego dla niniejszej sprawy odszkodowawczej i że z tego powodu nie było przeszkód do prowadzenia postępowania odszkodowawczego.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).