Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Burmistrz Miasta P., w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w postaci [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. na rzecz Gminy Miejskiej P. w stosunku do nieruchomości położonej w miejscowości P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]) o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. i T. N. oraz orzekł o rozłożeniu tej opłaty na dwie raty.
Od decyzji tej M. i T. N. złożyli odwołanie podnosząc, że organ pierwszej instancji nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7k.p.a. i oparł się na wątpliwej wartości dowodzie w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K., gdyż operat ten był nieważny a ponadto Burmistrz Miasta P. przekroczył 3-letni termin do ustalenia przedmiotowej opłaty.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.
W myśl zaś przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Stosownie natomiast do przepisu art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie przy tym i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.
Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3).
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2005 r. została oddana do użytku inwestycja pod nazwą "Opracowanie projektu i budowa [...] w P.".
W związku z powyższym Burmistrz Miasta P. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu J. K. wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Biegły ustalił, iż wartość działki nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w P. w obrębie [...], przy ul. [...] przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł., zaś - po wybudowaniu [...] - wzrosła do kwoty [...] zł. Różnica wyniosła zatem [...] zł. Po zastosowaniu 50% stawki opłaty adiacenckiej, wynikającej z uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.) Burmistrz Miasta P. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 50% wzrostu wartości przedmiotowej działki tj. w wysokości [...] zł.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium zauważyło, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Rzeczoznawca uwzględnił bowiem zastrzeżenia podnoszone przez strony i dokonał korekty operatu szacunkowego, w wyniku czego zmieniła się wartość nieruchomości. Przed zmianą operatu wartość działki przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł., a po zmianie operatu - [...] zł. Przed zmianą operatu wartość działki po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej - [...] wynosiła [...] zł. a po zmianie operatu -[...] zł. Obniżenie powyższych wskaźników spowodowało w rezultacie więc obniżenie kwoty opłaty adiacenckiej z [...] zł. do [...] zł.
Organ wyjaśnił też, iż zgodnie z § 40 ust. l i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, nie uwzględnia się wartości części składowej nieruchomości.
Ponadto stwierdzono również, że na podstawie dołączonych do odwołania załączników w postaci pisma A. P. do Starostwa Powiatowego w P. oraz odpowiedzi udzielonej przez Starostwo, nie można potwierdzić zarzutu odwołujących się, że rzeczoznawca - wbrew podanym w operacie źródłom - nie korzystał z danych zawartych w ewidencji budynków i gruntów prowadzonej przez to Starostwo. Pismo A. P. skierowane do Starostwa zawierało bowiem pytanie, czy rzeczoznawca zwracał się w 2007 r. o udostępnienie w/w danych a odpowiedź ze Starostwa wyjaśniała jedynie, że rzeczoznawca nie złożył zamówienia o udostępnienie danych z rejestru ocen i wartości nieruchomości w 2007 r. a zatem - w ocenie organu - były to odrębne kwestie.
Ponadto organ podniósł, że - w zakresie, w jakim Kolegium ma uprawnienia do oceny merytorycznej operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie - nie budził on zastrzeżeń. Sporządzony był bowiem zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz. U, Nr 207 poz. 2109).
Podkreślono też, iż operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został w dniu [...] września 2007 r. a w dniu [...] września 2008 r. - na podstawie § 58 ust. l Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, potwierdzona została też jego aktualność przez rzeczoznawcę, który go sporządził.
Odnosząc się do kwestii terminu, w którym może być nałożona oplata adiacencka organ stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 145 ust. 2 omawianej ustawy gruntowej, na dzień [...] września 2004 r. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od dnia stworzenia warunków z wybudowanej drogi. Skutkowało to zatem uznaniem, że termin 3 lat określony został dla wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.
Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli M. i T. N. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi twierdzono, że organ odwoławczy nie odniósł się rzetelnie do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących operatu w postaci sporządzenia operatu bez oględzin w terenie. Organ nie zweryfikował też zarzutu o nie skorzystaniu przez biegłego z danych zawartych w ewidencji gruntów. Nie wyjaśniono więc w ocenie skarżących stanu faktycznego, czym naruszono art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Ponadto skarżący twierdzili, że organy nie ustosunkowały się do treści pisma skarżących z dnia 12 grudnia 2008 r. skierowanego do Burmistrza Miasta P. a dotyczącego operatu szacunkowego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, ze rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] października 2008 r. znalazł podstawy do zmiany operatu, ale nie wyjaśniono, w jakim stopniu podnoszone przez strony zarzuty zostały przy nowej wycenie uwzględnione. Z tego powodu skarżący wywodzili, że w dalszym ciągu w operacie nie uwzględniono okoliczności, iż ich działka znajduje się przy ulicy nieurządzonej choć je wycena jest taka sama, jak działek na które wjeżdża się z ulicy.
Kwestionowano również, dobór materiału porównawczego dokonany przez rzeczoznawcę w postaci uwzględnienia nieruchomości z M. podnosząc, że jest to całkowicie inny rynek lokalny. Akcentowano także, iż w operacie wyceniano działki, które już w połowie lat 90-tych zostały [...].
Skarżący poddawali rownież pod rozwagę okoliczność, że w operacie wyceniono m. in. inną działkę (nr [...] będąca własnością W. i J. P.) a decyzja organu pierwszej instancji dotycząca tej nieruchomości została uchylona w tym wypadku przez Kolegium, bo w operacie nie uwzględniono rożnego przeznaczenia tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego, co mogło podważać prawidłowość całego operatu.
Wreszcie skarżący twierdzili, iż przed wydaniem decyzji nie mogli zapoznać się z operatem, znana im była jedynie jego pierwotna wersja, tj. przed dokonaniem jego korekty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargę należało uznać w przeważającej mierze za zasadną.
W sprawie głównym dowodem, w oparciu o który została wyliczona wysokość opłaty adiacenckiej od nieruchomości stanowiącej własność M. i T. N., stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. Operat ten był operatem zbiorczym i dotyczył [...] działek.
W skardze skarżący poważali wiarygodność w/w operatu i zarzucali organom brak rzetelności w wyjaśnieniu sprawy. Zarzuty te - jak wspomniano wyżej - w dużej mierze okazały się usprawiedliwione a ponieważ dotyczyły operatu szacunkowego, będącego podstawą zapadłych decyzji, Sąd uznał, iż podniesione w nich naruszenia prawa mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżący gros zarzutów dotyczących operatu sformułowali w odwołaniu od pierwotnej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], która została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Przy ponownym zaś rozpatrywaniu sprawy wystąpili z pismem skierowanym do Burmistrza Miasta P. z dnia 12 grudnia 2008 r., w którym nawiązywali do poprzednio wniesionego odwołania. Ponawiając obecnie zarzuty do operatu, nadal podtrzymywali treść poprzednio wniesionego pisma.
Na w/w pismo z dnia 12 grudnia 2008 r. skarżący nie otrzymali wyjaśnień od organu a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie nawiązało również do tego pisma, zajmując stanowisko, że skoro rzeczoznawca - na skutek działań stron - skorygował wycenę, zmniejszając wartość działki (i tym samym uległa zmniejszeniu oplata adiacencka), to należy rozumieć, że zarzuty stron zostały uwzględnione.
W tym miejscu trzeba stwierdzić, że rozumowanie to trudno uznać za wszechstronne wyjaśnienie sprawy. W odwołaniu od pierwotnej decyzji i w piśmie z dnia 12 grudnia 2008 r. podnoszono, że: przedmiotowa działka nie leży przy ulicy urządzonej i dlatego winna mieć mniejszą wartość, niż działki znajdujące się przy ulicach urządzonych, operat był bardzo ogólny, wyceniał jednakowo wszystkie działki znajdujące się na osiedlu, bez należnej każdej z nich konkretyzacji, szacunek działek był dokonywany na dzień [...] września 2007 r. tj. blisko dwa lata później od daty odbioru końcowego inwestycji i nie został skorygowany wskaźnikiem zmian cen nieruchomości związanym z ogólna koniunkturą i wzrostem cen na rynku lokalnym w tym czasie.
Wspomniana wyżej zmiana wyceny nie wyjaśnia istotnie zaś, który z argumentów skarżących został przez rzeczoznawcę uwzględniony.
Nie wyjaśnia tego również treść pisma biegłego z dnia 12 października 2008 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w P., które dotyczy ogólnie wszystkich pism, jakie wnieśli różni właściciele wycenianych w sposób zbiorczy działek. Biegły pogrupował te pisma i udzielił ogólnej odpowiedzi, twierdząc m. in., że przy korekcie operatu uwzględnił okoliczności podnoszone przez skarżących, ale czy przez wszystkich skarżących i czy wszystkie okoliczności - to z tego pisma nie wynikało.
Argumentacja zaprezentowana przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, że ponieważ § 40 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) stanowi, iż przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 art. 146 ust. 3, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, to z tego powodu w operacie nie uwzględniono [...] działki [...] i drogę dojazdową, nie było przekonywujące. Droga dojazdowa (pod warunkiem, że nie jest nią część danej nieruchomości) nie jest bowiem częścią składową nieruchomości, w rozumieniu prawa cywilnego chyba, że droga ta stanowi służebność gruntową a nieruchomość wyceniana jest nieruchomością władnącą (art. 50 kodeksu cywilnego). Z akt sprawy nie wynika zaś, by taka sytuacja w tej sprawie zachodziła.
Sporządzony operat może również istotnie budzić wątpliwości z uwagi na dobór materiału porównawczego, bowiem kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona.
Zgodnie z przepisem art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie w punktach 1 i 2. Ustawa wprawdzie nie precyzuje, o jaki rynek chodzi a § 26 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stanowi, że rodzaj rynku określa rzeczoznawca majątkowy a stanowisko jego w tej materii winno być dokładnie uzasadnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w różnych częściach kraju, nieruchomości posiadają różne ceny. Z tego powodu wydaje się oczywistym, iż najbardziej wiarygodne są ceny nieruchomości położonych w najbliższej okolicy nieruchomości wycenianej, chyba że zachodzi przypadek określony w § 26 ust.2 w/w rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, nie wykluczając rynków zagranicznych.
Ta ostatnia sytuacja w tej sprawie jednak nie zachodziła a jak podnosili w skardze skarżący, w operacie - jako materiał porównawczy - przyjęto także nieruchomości z M., która jest innym rynkiem lokalnym, choć w P. w latach 2005 - 2007 sprzedaż nieruchomości wynosiła ok. [...] transakcji rocznie.
Z treści wspomnianego wyżej pisma rzeczoznawcy wynika, iż świadomie rozszerzył on rynek nieruchomości na obszar M., ponieważ rynek nieruchomości zawężony do miasta P. był - jego zdaniem - "płytki". W ocenie Sądu tego rodzaju sformułowanie nie jest dostatecznym wyjaśnieniem dokonanego przez biegłego zabiegu i kwestia ta powinna być - jak wspomniano - bardziej sprecyzowana.
Wyjaśnieniu wreszcie również winna podlegać okoliczność, czy biegły opracowywując przedmiotowy operat posługiwał się danym z ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami, przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w katastrze nieruchomości, przez co na dzień dzisiejszy należy rozumieć ewidencję gruntów i budynków. W myśl zaś § 74 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454), starosta prowadzi rejestr cen nieruchomości, określonych w aktach notarialnych, oraz wartości nieruchomości, określonych przez rzeczoznawców majątkowych w operatach szacunkowych, których wyciągi przekazywane są do ewidencji gruntów o budynków na mocy odrębnych przepisów. Starosta udziela informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości na zasadach określonych w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.).
Ten ostatni zaś przepis przewiduje odpłatne wydawanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego na żądanie właścicieli nieruchomości, władających nimi, osób fizycznych i prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządowych.
W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy jest osobą, zbliżoną do osób zaufania publicznego a zatem należy mieć do niego zaufanie, że sporządzona przezeń wycena odpowiada wymogom formalnym a w szczególności, że materiał porównawczy został przez niego zebrany w sposób zgodny z wymaganiami ustawowymi. Oznacza to, że nie powinno się generalnie, za każdym razem kontrolować biegłego, czy istotnie, sporządzając daną opinię w ten sposób postąpił. W realiach jednak tej sprawy tj. w sytuacji, gdy pierwotna wycena została - na skutek interwencji właścicieli nieruchomości wycenianych - zmieniona, choć dokładnie nie wiadomo dlaczego, wycena innej działki (nr [...]), dokonana w tym samym operacie została przez organ odwoławczy zakwestionowana a wreszcie w sytuacji, gdy właściciele wycenianych nieruchomości powzięli urzędowo poświadczoną wiadomość, że rzeczoznawca nie występował w roku 2007 r. tj. w roku, w którym dokonywał zbiorczej wyceny działek, do Starosty w P. o udostępnienie mu danych z rejestru ocen i wartości nieruchomości, co podnosili w toku postępowania, kwestia ta winna jednak zostać dokładnie wyjaśniona przez organ.
Za takie załatwienie sprawy nie można natomiast rozumieć wypowiedzi, że okoliczność, iż biegły nie wystąpił do Starostwa w P. o udostępnienie w/w danych - zgodnie z powołanymi wyżej przepisami - to nie jest to równoznaczne, że takie dane nie były nieuwzględnione w operacie.
W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Zapadła w tej sprawie decyzja stwarza po stronie jej adresatów obowiązek uiszczenia określonej należności pieniężnej. Należność ta jest wyliczona na podstawie opinii biegłego. Obowiązkiem organów zatem jest w taki sposób wyjaśnienie wątpliwości, co prawidłowości wspomnianej opinii, aby wyeliminować - po stronie obowiązanych - uzasadnione w tym momencie odczucie, że decyzja ta zapadła w oparciu o dowód niewiarygodny.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż - stosownie do art. 75 k.p.a. - opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości wartości nieruchomości w powiązaniu z przepisami prawa, regulującymi sposób sporządzania operatu i zasady dokonywania wyceny.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zatem winien, z uwagi na upływ ważności operatu z dnia [...] września 2007 r., zlecić jednak opracowanie dla przedmiotowej nieruchomości nowego operatu, przy sporządzaniu którego rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze powyższe treści. Przed wydaniem zaś decyzji organ winien umożliwić stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym, który będzie podstawą rozstrzygnięcia.
W tych warunkach Sąd przyjmując że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z obrazą art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 k.p.a. - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.