Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 30 października 2020 r., nr KOC/4284/Zs/20 po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia J. K. oraz R. J., D. K., E. L. (L.), J. B., G. G., L. T., H. F., Z. W., B. P., E. W., M. B., E. W., B. K., R. W., B. N., A. P., M. P., K. P. i M. J. (Skarżący) na postanowienie na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 9 lipca 2020 r., nr 1/2020 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 15.032 m2.
W uzasadnieniu SKO w Warszawie wskazało, że podaniem z 23 stycznia 2019 r. Skarżący zwrócili się do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego ustanowione dla ww. nieruchomości gruntowej przekształciło się w prawo własności nieruchomości na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040). Postanowieniem z 9 lipca 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że ww. nieruchomość nie spełnia warunku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., gdyż nie jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Z danych pochodzących z ewidencji gruntów i budynków wynika bowiem, że tylko niewielka część działki (ok. 9 %) jest zabudowana jednorodzinnym domem mieszkalnym.
Według rejestru gruntów powierzchnia gruntu zabudowanego wynosi 0,1339 ha, natomiast pozostała część działki z ogólnej powierzchni 1,5032 ha to grunty rolne, pastwiska i nieużytki. W celu skorzystania z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. użytkownicy wieczyści powinni dokonać podziału spornej działki na podstawie art. 95 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.).
W wyniku zażalenia Skarżących SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdziło, że zaświadczenie jest aktem potwierdzającym jedynie określony stan faktyczny lub prawny, jeżeli wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu. Organ zaświadczeniem nie rozstrzyga sprawy. Nie jest w tym trybie dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Wydawanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewiduje art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Organ stwierdził, że treść księgi wieczystej nr [...] (dział I – oznaczenie nieruchomości) wskazuje, że sporna działka to tereny mieszkaniowe (jako sposób korzystania wymieniono "B - tereny mieszkaniowe"), jednakże zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.
Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a domniemania prawne - w tym domniemanie prawdziwości - dotyczy ujawnionych praw w księdze wieczystej, nie zaś sposobu korzystania z nieruchomości. Prawidłowo zatem organ I instancji ustalając sposób korzystania ze spornej nieruchomości sięgnął do wpisów w ewidencji gruntów i budynków - wypis z dnia 18 czerwca 2020 r. Organ podkreślił, że wprowadzenie art. 1a do ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. przewiduje próg 30% powierzchni innej niż mieszkaniowa. Jeżeli próg ten nie jest przekroczony, to grunt podlega przekształceniu, pomimo wykorzystania jego części na cele inne, aniżeli cele mieszkaniowe. W tej sprawie udział terenów mieszkaniowych nie przekracza progu 30%, zatem nie doszło do przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. Odnosząc się do zarzutów Skarżących stwierdził, że skoro na dzień 1 stycznia 2019 r. ewidencja gruntów i budynków określała grunt - w przeważającej mierze – jako grunt rolny, to organ I instancji w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie był uprawniony do czynienia innych ustaleń, niż te, które wynikają z dokumentów urzędowych - w tym z ewidencji gruntów i budynków. Prawidłowo zatem odmówił wydania Skarżącym wnioskowanego zaświadczenia.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. K. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 70/21) oraz R. J., D. K., E. L. (L.), J. B., G. G., L. T., H. F., Z. W., B. P., E. W., M. B., G. W., B. K., R. W., B. N., A. P., M. P., K. P., M. J., W. O., M. W. i E. L. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 71/21). Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucili naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, to jest:
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- - art. 76 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o wybiórcze dokumenty urzędowe;
- - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów;
- - art. 124 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu;
- 2) przepisów prawa materialnego, to jest:
- - art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. poprzez przyjęcie, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi należy rozumieć wyłącznie te grunty, które w ewidencji gruntów, w opisie użytków oznaczone są jako tereny mieszkaniowe, co przesądza o sposobie korzystania przez użytkowników wieczystych z nieruchomości;
- - art. 1a powyższej ustawy, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy, ww. przepis stosuje się do gruntów zabudowanych budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, na których położone są także inne budynki, obiekty budowlane, lub urządzenia budowlane (tj. inne niż mieszkalne), pomimo iż w tym przypadku brak jest takich budynków;
- - art. 4 ust. 3 powyższej ustawy, poprzez jego zastosowanie, a następnie oczywiste pominięcie wpisów zawartych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości;
- - art. 46 § 1 Kodeksu Cywilnego w zw. z art 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich pominięcie przy definiowaniu gruntu zabudowanego (nieruchomości, działki) podlegającego przekształceniu w świetle przepisów ustawy przekształceniowej, a także błędne przyjęcie, że księgi wieczyste prowadzi się wyłącznie w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości;
- - art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich pominięcie;
- - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 2052) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej - poprzez przyjęcie, że sporna nieruchomość nie jest nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a w konsekwencji nie jest terenem mieszkaniowym w świetle art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej.
W uzasadnieniu skarg Skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 70/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargi zasługują na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując wydane w sprawie postanowienia - odmawiające Skarżącym wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 15.032 m2 - zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem stanowiących ich podstawę materialnoprawną przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek.
Powołana ustawa dotyczy zatem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
- 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Zgodnie natomiast z treścią art. 1a powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30 % powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
W sprawie tej organy zasadnie przyjęły, że w sprawie o wydanie żądanego zaświadczenia, w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, wymienionymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Należy również zgodzić się z organem co do tego, że dla ustalenia powyższego, co do zasady, punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Nie można natomiast podzielić stanowiska organów wyrażonego w wydanych w sprawie postanowieniach, po pierwsze co do tego, że organ z uwagi na charakter prawny zaświadczenia nie może dokonywać w postępowaniu o jego wydanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych.
Zgodnie bowiem z treścią art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Obowiązkiem organów w sprawach o wydanie zaświadczenia na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. jest zweryfikowanie czy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a także czy wobec posiadanych rejestrów jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a tej ustawy. Organ rozpoznając wniosek w tej sprawie nie jest uprawniony do badania kwestii faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, gdyż tego rodzaju ustalenia wykraczają poza zakres postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia.
Z zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że dla potrzeb tej definicji znaczenie ma rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja). Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, który odnośnie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub ewentualnie w decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To zatem ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę, na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (por. pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2554/21).
Po wtóre, o wadliwości wydanych w sprawie postanowień świadczy rozbieżność, co do określenia przeznaczenia spornej nieruchomości. Treść księgi wieczystej nr [...] (dział I – oznaczenie nieruchomości) wskazuje, że sporna działka to tereny mieszkaniowe (jako sposób korzystania wymieniono "B - tereny mieszkaniowe"), zaś z informacji z rejestru gruntów - wypis z dnia 18 czerwca 2020 r. (k. 55 akt administracyjnych) wynika, że ww. nieruchomość oznaczona nr [...] to:
- - na powierzchni 0,1339 ha - tereny mieszkaniowe,
- - na powierzchni 0,0061 ha - nieużytki,
- - na powierzchni 0,0687 ha - pastwiska trwałe,
- - na pozostałej powierzchni 1,2945 - grunty orne o klasie lllb i IVa.
Mając na uwadze powyższe organ nie wyjaśnił, dlaczego wobec zaistniałej rozbieżności przyjął, że jego "wiedza" o spornej działce wynika z informacji z rejestru gruntów, z pominięciem tego, co wynika z księgi wieczystej nr [...].
Wobec zaistniałej rozbieżności, co do kwestii newralgicznej w tej sprawie, to jest ustalenia, czy sporna nieruchomość jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, organ winien przeprowadzić w tym koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi wyżej powołany art. 218 § 2 k.p.a.
Po trzecie zaś w sprawie tej, nie mógł mieć zastosowania art. 1a powołanej ustawy. Przepis ten stosuje się bowiem do gruntów zabudowanych budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, na których położone są także inne budynki, obiekty budowlane, lub urządzenia budowlane (tj. inne niż mieszkalne), o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30 % powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na spornym gruncie znajdowały się jakiekolwiek inne budynki, poza jednym budynkiem mieszkalnym. Argumentacja organu dotycząca zastosowania tego przepisu jest zatem niezasadna.
Wszystkie powyżej opisane przyczyny uchylenia wydanych w sprawie postanowień były jednocześnie przedmiotem zasadnych zarzutów wniesionych w sprawie skarg.
Z przyczyn powyżej podanych uznać należy, że organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w wyniku czego zrekonstruowały stan faktyczny sprawy w sposób wadliwy.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadziło do niezastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. i niewydania żądanego zaświadczenia w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynikają ww. sprzeczne informacje. Dopiero wyjaśnienie tej rozbieżności pozwoli stwierdzić, czy sporny grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania na rzecz Skarżącej J. K. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.
O kosztach postępowania na rzecz Skarżących R. J., D. K., E. L. (L.), J. B., G. G., L. T., H. F., Z. W., B. P., E. W., M. B., G. W., B. K., R. W., B. N., A. P., M. P., K. P. i M. J., W. O., M. W. i E. L. orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na ich rzecz zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.
Rozstrzygając ponownie w tej sprawie organ raz jeszcze rozpozna wniosek Skarżących z 23 stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym uzasadnieniu.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.