Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako "Komisja") decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda") z [...] grudnia 2018 r., nr [...], i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem [...] maja 1990 r. własności mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...] Obr. [...]. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha zapisaną w księdze wieczystej KW w [...], prowadzonej przez [...] Wydział [...] Sądu Rejonowego w [...].
Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...] opisanej na wstępie nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], założoną w 2008 r. w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej (KW nr [...]). W aktualnej księdze wieczystej ujawniono działkę objętą niniejszym postępowaniem, tj. działkę nr [...].
Jednocześnie w dziale [...] księgi wieczystej wpisana jest własność Skarbu Państwa, co ujawniono na podstawie szczegółowo opisanych przez Wojewodę dokumentów. Fakt ten, w ocenie Wojewody, wyczerpuje ustawową przesłankę własności Skarbu Państwa w dniu [...] maja 1990 r. dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.
Wojewoda podniósł również, że z treści wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...] maja 1990 r. wynika, iż właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Obr. [...], w jednostce ewidencyjnej [...], jest Skarb Państwa Polskiego - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział [...] w [...], natomiast władającego nie ujawniono. Rodzaj użytku określono jako "[...]"-[...]. Ponadto zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym na dzień [...] kwietnia 2017 r. właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha jest Skarb Państwa, a władającym (użytkownikiem wieczystym) są [...] S. A. z siedzibą w [...]. Przy czym rodzaj użytku nie zmienił się.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że [...] S.A. [...] w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...], [...], poinformowały, iż pozostają użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. Decyzja uwłaszczeniowa została wydana między innymi na podstawie art. 35 w związku z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4 poz. 789 ze zm.). Wynika z niej, że [...] nabyło z dniem [...] października 2000 r. prawo wieczystego użytkowania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz prawa własności urządzeń kolejowych znajdujących się na wskazanym gruncie.
We wskazanej wyżej decyzji uwłaszczeniowej wymieniono między innymi następujące instalacje kolejowe położone na działce nr [...], wykorzystywane przez [...]: tory i rozjazdy zbudowane w 1965 r., linia kablowa zasilająca zbudowana w 1988 r., kable [...] [...]x[...] zasilające halę wagową, rok budowy 1943, kable [...] wybudowane w latach 1954 - 1982. Nadto Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], poinformował, że zgodnie z uchwałą NR [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1987 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]) dla działki nr [...] wyznaczono jednostkę bilansową [...] - [...] - [...] [...] - [...] - [...], o znaczeniu miejscowym.
W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem znajdował się i nadal znajduje tor kolejowy oraz inne instalacje kolejowe wybudowane przed rokiem 1990 i używane przez [...], a więc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową działkę przewidziano jednostkę bilansową określoną jako [...] - [...] [...] - [...] - [...], a w wypisie z rejestru gruntów sporządzonym na dzień [...] maja 1990 r. również nie ujawniono terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego jako władającego przedmiotową nieruchomością. W ocenie Wojewody nie został zatem spełniony drugi ustawowy warunek komunalizacji. Wobec tego organ pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie zostały spełnione łącznie obie przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Odwołanie od decyzji Wojewody z [...] grudnia 2018 r. złożyła Gmina Miasto [...], wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie odwołującej Wojewoda oparł swoją decyzję na fakcie braku wpisu w rejestrze gruntów terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego jako władającego nieruchomością oraz fakcie, że nieruchomość w aktualnym wypisie z rejestru oznaczona jest jako [...] - [...]. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej nie stawia dla komunalizacji warunku wpisu wskazanego organu do rejestru gruntów.
Komisja decyzją z [...] stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości gruntowej położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...] Obr. [...]. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha zapisaną w księdze wieczystej KW w [...], prowadzonej przez [...] Wydział [...] Sądu Rejonowego w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i wskazał, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu [...] maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W dalszej kolejności należy ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej.
Komisja wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do''. W opinii Sądu pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu.
Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.
W ocenie Komisji bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, aby na dzień [...] maja 1990 r., w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości, a spółka [...] S.A. nie przedstawiła żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 powołanej ustawy o gospodarce gruntami. Natomiast faktyczne władanie mieniem nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację.
Z kolei odnosząc się do treści pisma [...] S.A. [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. informującego, iż [...] jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Komisja wskazała, że z decyzji tej jednoznacznie wynika, iż organ stwierdził nabycie do przedmiotowej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] ha z dniem [...] października 2000 r. przez [...] "[...]" na okres 99 lat licząc od dnia [...] października 2000 r.
Komisja podkreśliła, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu Sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 uznał, iż pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Stanowisko takie potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia.
Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast, jak już wyżej wskazano, [...] nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Komisja przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała ponadto, że art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", stanowił w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez [...] [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.
Dodatkowo, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, Komisja zauważyła, iż ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26. poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ww. ustawy z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości.
Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji, w opinii Komisji, powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli w dniu [...] maja 1990 r. nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości (jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego).
Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Podkreślić bowiem należy, iż wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].
W ocenie Komisji, [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Natomiast fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, iż wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Według Komisji tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasto [...], w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Reasumując, w konsekwencji przedstawionego stanowiska Komisja stwierdziła, że w niniejszej sprawie zaszły ustawowe przesłanki komunalizacji.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 kpa obowiązującego organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 w zw. z at. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazało, że przedmiotowa działka w dacie ustawowej komunalizacji pozostawała w zarządzie [...], co wykluczało jej komunalizację. Wyłączeniu spod komunalizacji podlegało bowiem mienie, które znajdowało się pod zarządem m.in. przedsiębiorstwa państwowego, natomiast w kontekście brzmienia art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest na wyłączonym z obrotu terenie zamkniętym, na którym znajdują się elementy infrastruktury kolejowej – linii kolejowej [...]-[...]-[...]. Powyższe potwierdza, że znajdująca się na działce infrastruktura kolejowa ma wyłączny związek z transportem kolejowym i została wybudowana przez poprzednika prawnego [...] S.A. w okresie przed [...] maja 1990 r. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, zasadne jest stwierdzenie, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] oddane zostały w użytkowanie i zarząd.
Bez względu zatem na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się dokumentem wykazującym na przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, iż konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei, a zatem pozostawała w zarządzie [...] – co stanowi przeszkodę komunalizacji mienia. W opinii skarżącego ustawodawca wyłączył bowiem grunty zarządzane przez [...] bez formalnego tytułu prawnego spod komunalizacji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby bowiem do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ustawy z 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem [...] maja 1990 r. Jednocześnie skarżący podniósł, że z faktu, iż rozporządzenie wykonawcze wydane na mocy art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej nie wymieniło przedsiębiorstwa [...] w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie sądu skarga jest nieuzasadniona.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżonym orzeczeniem z [...] stycznia 2020 r. stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem [...] maja 1990 r. własności mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...] Obr. [...]. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha zapisaną w księdze wieczystej KW w [...], prowadzoną przez [...] Wydział [...] Sądu Rejonowego w [...].
Nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżącej [...] nie przysługiwało do nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) do przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu [...] maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Podstawowym zatem zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy istotnie w dacie [...] maja 1990 r. [...] [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym.
Niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.
Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez [...] z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Dla oceny kwestii istnienia zarządu (jako przeszkody komunalizacji) ważne są zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że określone mienie należało wówczas do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponuje. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu [...] sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.
Brak tytułu prawnego [...] w dniu [...] maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza zatem, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.
Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu skarżącego do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Ponadto skarżący nie legitymuje się także dokumentem, z którego wynikałoby posiadanie przez niego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na dzień jej komunalizacji.
W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowych nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za całkowicie chybiony.
W wyrokach dotyczących komunalizacji mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej [...] NSA zwracał uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy [...] legitymuje się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Pogląd ten wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach, w tym m. in. z: 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 942/07, sygn. akt I OSK 940/07, sygn. akt I OSK 941/07, z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06. W orzeczeniach tych Sąd zwracał w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy.
Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny [...] [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację [...], mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07).
Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego [...] [...] służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."
W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (z późn. zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa [...], nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege." Konstatacja ta została poprzedzona szeroką analizą historyczną ustawodawstwa dotyczącego [...].
Podkreślić jednocześnie należy, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu, czy użytkowania gruntów, a konkretnie powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Z tego też względu podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych też przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione.
Nie można także uznać za zasadnego zarzutu wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z ust. 2 art. 11 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego [...] nie ujęła.
Przywoływanie z kolei w skardze przepisów art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień [...] grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem [...] czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).
Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).
W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła zatem, że na dzień [...] maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy (m.in. wypisu z rejestru gruntów, księgi wieczystej) wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Jedynie jako rodzaj jej użytku określono [...]. Z tym, że z przepisów prawa nie wynika, żeby nieruchomość zajęta pod tory kolejowe była wyłączona z komunalizacji mienia dokonującej się z mocy samego prawa. Argument o wyłączeniu tego rodzaju mienia z powszechnego obrotu jest nietrafiony bowiem stwierdzenie w formie decyzji administracyjnej (deklaratoryjnej) nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy nie może być kwalifikowane jako obrót, zwłaszcza w rozumieniu art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65).
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Komisję art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz bazował na materiale dowodowym zgromadzonym przed organem I instancji. [...] S.A. nie wskazuje, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostało pozbawione możliwości zgłoszenia konkretnych dowodów zaprzeczających komunalizacji mienia na rzecz Gminy Miasta [...]. Z pisma Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. przekazującego Komisji odwołanie Gminy Miasta [...] wraz z aktami sprawy wynika, że pismo to skierowano do [...] S.A. Zatem wspomniany wyżej zarzut nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Komisja podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 14