Uzasadnienie
Decyzją z 27 stycznia 2023 r., nr KO-1422/4103/781/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 21 października 2022 r. nr DŚR.4014.000983.2022.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją Prezydenta Miasta [...] z 21 października 2022 r. nr DŚR.4014.000983.2022. orzeczono o odmowie przyznania C. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. T. Od powyższej decyzji odwołanie złożył C. T. Decyzją z 27 stycznia 2023 r., nr KO-1422/4103/781/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 dalej u.ś.r.). Następnie Kolegium stwierdziło, że należy odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką oraz z uwagi na zakres sprawowanej opieki.
Jak wskazał organ odwoławczy, z zeznań skarżącego złożonych w dniu 13 stycznia 2023 r. wynika, że skarżący jest osobą rozwiedzioną. Mieszka wraz z matką i prowadzi wraz z nią wspólne gospodarstwo domowe. Opieka sprawowana nad matką obejmuje głównie wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, podawanie leków, palenie w piecu. Organ podkreślił, że wymienione czynności nie są czynnościami wymagającymi niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia, albowiem są to zwykłe czynności dnia codziennego, wykonywane w każdym przeciętnym gospodarstwie domowym - także przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy i nie są one przeciwskazaniem do podjęcia zatrudnienia - tym bardziej w sytuacji wspólnego zamieszkiwania. Tego rodzaju czynności skarżący wykonuje także dla samego siebie.
Ponadto powyższe czynności takie jak podawanie posiłków, zakupy chociaż są czynnościami wykonywanymi systematycznie, to jednak zajmują jedynie część dnia i nie wymagają zupełnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Również podawanie leków i zapewnienie wizyt lekarskich nie wymaga zaprzestania aktywności zawodowej. A ponadto w niniejszej sprawie oprócz skarżącego występuje jeszcze jego rodzeństwo: J. i K. - obciążone w takim samym stopniu wobec niepełnosprawnej matki obowiązkiem alimentacyjnym. Nie zostało wykazane, aby rodzeństwo nie było w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad matką. Z akt sprawy wynika, że obydwaj bracia skarżącego nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności, po ich stronie nie ma więc obiektywnych, niezależnych od ich woli przeszkód, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki.
Tym samym organ uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem podnoszona przez niego konieczność sprawowania stałej opieki nad matką sprowadza się w zasadzie do dokonywania zwykłych czynności dnia codziennego, ponadto w opiekę nad matką powinni być także zaangażowani pozostali synowie osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium, pozwala to skarżącemu na podjęcie aktywności zawodowej, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy.
Organ zauważył również, że skarżący jest osobą młodą (45 lat), w wieku aktywności zawodowej, nie ma przeszkód zdrowotnych w podjęciu pracy. Ma wyuczony zawód [...] [...] i [...][...]. Zresztą skarżący zeznał, że obecnie dorabia w warsztacie na swojej działce. Zdaniem Kolegium wskazane okoliczności wskazują, że skarżący nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny niż sprawowanie opieki nad matką - z uwagi na swoje osobiste wybory oraz trudności w podjęciu odpowiedniego zatrudnienia. Brak jest zatem bezpośredniego związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy koniecznością zapewnienia opieki matce, a zaprzestaniem wykonywania zajęć zarobkowych. W tym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło jak w sentencji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożył C. T. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej Decyzji tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną;
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenie pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Trafnie SKO – w przeciwieństwie do organu I instancji – pominął w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie czyniąc go podstawą odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2018 r.,II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20, te i pozostałe przytaczane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Ta cecha różni świadczenie pielęgnacyjne od uregulowanego w art. 16a u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione, bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej, z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 27.04.2022r., II SA/Łd 1019/21). W niniejszej sprawie organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów doszedł do przekonania, że skarżący nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust.1 ustawy nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Z poglądem organu odwoławczego należy się zgodzić.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] stwierdzono, że B. T. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Jednak wydanie samego orzeczenia o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie przesądza jednak z góry o tym, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, bowiem uczyniono założenie, że osoba taka nie zawsze wymaga opieki, lecz czasami wymaga pomocy.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak wyroki NSA: z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017r., sygn. I OSK 2201/15). Kolegium słusznie, zdaniem Sądu, argumentuje, że czynności wykonywane przez skarżącego, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej często przez domowników wobec siebie. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, podawanie leków i codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, pomoc w czynnościach higienicznych czy wizyty u lekarza to pomoc świadczona często osobie schorowanej, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że matka skarżącego w znacznej mierze funkcjonuje samodzielnie. Nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Porusza się samodzielnie, sama spożywa posiłki, bierze lekarstwa, opuszcza mieszkanie, sama wyjeżdża na turnusy rehabilitacyjne oraz do sanatorium. Tym samym jej stan zdrowia nie może być na tyle zły, że nie jest ona w stanie choć części czasu zostać sama w domu bez opieki. Przeciwnie - wszystko wskazuje, że potrafi funkcjonować samodzielnie. Natomiast opieka sprawowana przez skarżącego, która wykracza poza czynności domowe, podejmowane przez osoby pracujące na pełen etat, ogranicza się do podania leków, zawożenia matki do lekarza oraz ewentualnej pomocy jej w czynnościach higienicznych, kiedy jest taka potrzeba. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za uzasadnione należało uznać stwierdzenie, że zakres obowiązków spoczywających na skarżącym nie usprawiedliwia jego bierności zawodowej.
Nie wykonuje on bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby go nieustannie i wymagały ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, czyli czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż matka strony nie wymaga takiej szczególnej pielęgnacji. A jak wyżej podkreślono, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
Zatem czynności podejmowane przez stronę mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy świadczonej często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków. Przygotowywanie posiłków, czy robienie zakupów są czynnościami głównie związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego i przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej.
Zgodzić należy się więc z organami, że stan fizyczny matki skarżącego i zakres wykonywanych przez nią samodzielnie czynności życia codziennego nie stoją na przeszkodzie podjęciu przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matka, który przemawiałby za przyznaniem mu świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że w sprawie niniejszej zobowiązane do alimentacji wobec B. T. są także jej pozostałe dzieci. Organy ustaliły, że oprócz wnioskodawcy C. T. ma jeszcze dwóch synów mieszkających także w [...] i nie legitymujących się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności: K. T. i J. T. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 128 k.r.o obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach.
Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wskazał obiektywnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie jego rodzeństwa z obowiązku alimentacyjnego wobec matki.
Skarżący nie rozważył żadnego innego scenariusza opieki nad matką, z uwzględnieniem rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji. Nie może zatem skarżący oczekiwać udzielenia pomocy i wsparcia od Państwa, skoro nie wykorzystał innych dostępnych możliwości w zakresie zapewnienia opieki matce – to jest w postaci świadczeń alimentacyjnych od rodzeństwa, jak również usług opiekuńczych.
Skarżący nie dostrzega także, iż zasada sprawiedliwości społecznej sprzeciwia się równocześnie nieuzasadnionemu przerzucaniu na organy państwa (a przez to na innych obywateli) obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji są w stanie spełnić ten obowiązek np. gdy uzyskują dochody z pracy zarobkowej. Przepisy Konstytucji RP i wydane w oparciu o ustawę zasadniczą przepisy prawa wprowadzają nakaz ochrony i opieki nad rodziną właśnie poprzez regulacje dotyczące obowiązku alimentacyjnego, który należy realizować, a szczególną pomoc materialną i społeczną ze strony władz publicznych mają rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej zapewnić regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej czy świadczeń rodzinnych, co nie znaczy, że państwo nie może wprowadzić zasad dostępu do tych świadczeń, gwarantując ich otrzymanie przez osoby, którym faktycznie się one należą.
Sąd zaznacza, że jest mu znane orzecznictwo zaprezentowane w skardze złożonej do sądu, dotyczące wykładni przepisów z zakresu zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak każda indywidualna sprawa posiada własną specyfikę i tak też powinna być rozpatrywana.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.