Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania N. G., decyzją z 24 stycznia 2023 r. nr KOA/3707/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania N.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką G. G..
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem złożonym 18 marca 2022 r. N. G. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2022 r. orzeczono o odmowie przyznania N. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką G. G.. Powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego był brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odwołanie od powyższej decyzji z [...] lipca 2022 r. złożyła N. G. zarzucając organowi naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 24 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej zwanej "ustawą".
Zgodnie z art. 17 ust. 1a-1b ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Kolegium podało, że G. G. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] marca 2022 r. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 14 stycznia 2022 r. W orzeczeniu zostało zawarte również wskazanie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Kolegium wskazało, że odmowa przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia narusza art. 17 ust. 1b ustawy. Należało bowiem uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia.
Stąd też w odniesieniu do osób niepełnosprawnych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Nie było więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Jednakże w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie mimo powyższego decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy wobec wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej.
Kolegium zauważyło, że art. 17 ustawy zawiera normy bezwzględnie obowiązujące, a to oznacza, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, trzeba spełnić wszystkie wymienione w nim przesłanki. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członka rodziny osoby niepełnosprawnej, który w imię poświęcenia dla najbliższej osoby rezygnuje z zatrudnienia, aby świadczyć jej stałą opiekę.
Treść art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia), po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki.
Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje na skutek sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.
Przy czym co prawda konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
Niewątpliwie określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Sprawowana opieka musi zatem w sposób oczywisty uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Innymi słowy o rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, a składające się na nią szczególne czynności zajmują tyle czasu, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest niemożliwe. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie musi mieć cechy opieki stałej lub długotrwałej lub może być sprawowana przez kilka osób zamiennie, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).
Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z matką i zapewnia jej pomoc przy takich czynnościach jak: mycie, zmiana pampersów, przygotowywanie i podawanie posiłków oraz podawanie leków. Ponadto z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego wynika, że niepełnosprawna, poza wnioskodawczynią, posiada jeszcze pięcioro dzieci, które są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej w tym samym stopniu co skarżąca.
Ocena natomiast, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Kolegium konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie interpretacja przepisów ustawy wymaga odwołania się do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m.in. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie znajdą inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.) – dalej zwanej "krio". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania ustawy mają charakter lex specialis w stosunku do krio. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w ustawie brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów krio.
Zgodnie z art. 128 krio obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 krio krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 krio wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego.
Zgodnie zaś z art. 140 § 1 krio osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.
Zdaniem SKO w Warszawie okoliczności te mają znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2021 r. sygn. Ill SA/Kr l065/20, z 28 stycznia 2022 r. sygn. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21, z 25 lutego 2022 r. sygn. lll SA/Kr 1480/21).
Kolegium podało, że w niniejszej sprawie, poza skarżącą zobowiązani do alimentacji względem matki są jej pozostałe dzieci: T. G. i N. G. (zamieszkali w tym samym domu), M. K. (zamieszkała w miejscowości [...] oddalonej od miejsca zamieszkania matki o około - km), M. G. (zamieszkały w miejscowości [...] oddalonej od miejsca zamieszkania matki o około 5 km) i G. G. (zamieszkały w miejscowości [...] oddalonej od miejsca zamieszkania matki o około 12 km).
Zdaniem organu odwoławczego wskazywana przez ww. osoby niemożność sprawowania osobistej opieki, z uwagi na zatrudnienie, czy inne okoliczności osobiste i rodzinne nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy albo na osobistych staraniach.
W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie opiekuna (w tym nawet skarżącej, która tę opiekę zapewni).
Skarżąca, jak i jej rodzeństwo, nie wskazali natomiast obiektywnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie pozostałych dzieci niepełnosprawnej z obowiązku alimentacyjnego wobec niej i niemożności wywiązania się w jakikolwiek sposób z obowiązku alimentacyjnego. Nie stanowi bowiem takiej okoliczności zamieszkiwanie w innej miejscowości, pozostawanie w stosunku pracy, czy też posiadanie własnej rodziny. Podstawy do zwolnienia pozostałego rodzeństwa z takiego obowiązku nie stanowi także okoliczność "umówienia się, że to siostra N. G. będzie opiekować się matką".
W sprawie nie wykazano również, aby skarżąca nie była w stanie uzyskać od rodzeństwa zwrotu przypadającej na nich części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdy istotnie spełniła je wobec matki w części obciążającej rodzeństwo, stosownie do treści art. 140 § 1 krio.
Zdaniem Kolegium w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece nad matką powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. Podkreślić bowiem należy, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Państwo powinno udzielać jej w sytuacji, w której jednostka nie może sobie sama poradzić z pojawiającymi się trudnościami, a nie zastępować jednostkę we własnych staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych.
Skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą, nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce, skoro mogła ona podzielić się obowiązkami związanymi z opieką nad matką z pozostałym rodzeństwem.
Ponadto skarżąca może zwrócić się o przyznanie jej matce usług opiekuńczych, które ułatwiłyby jej i rodzinie opiekę nad niepełnosprawną.
Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane w każdym wypadku, gdy ze sprawowaniem opieki wiążą się pewne ograniczenia życiowe, czy trudności organizacyjne. Jeżeli pozostałe dzieci niepełnosprawnej, z subiektywnych względów, nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką, to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich, np. skarżąca, zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez nią z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci.
W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 stycznia 2023 r. N. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2022 r., podczas gdy została ona wydana w sposób wadliwy i naruszający przepisy prawa;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dowolne przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, podczas gdy zachodzi oczywisty związek przyczynowy bowiem skarżąca od około dwóch lat zajmuje się chorą i wymagającą stałej opieki matką, której orzeczenie o niepełnosprawności uzasadnia konieczność takiej opieki, a jej stan zdrowia z biegiem czasu uległ pogorszeniu. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: l. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2022 r.; II. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postepowania; III. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2022 r. jest wadliwa z tego powodu, że odmawia N. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej.
Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym.
Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z: 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16 wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów dotyczących okresu powstania niepełnosprawności wnikających z art. 17 ust. 1b ustawy.
Wobec tego należało przyjąć, że organ I instancji przy wydawaniu odmownej decyzji z 25 lipca 2022 r. dokonał błędnej wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przez co naruszył ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie zgodził się natomiast z Kolegium, że ocena istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez N. G. zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia), a koniecznością sprawowania przez skarżącą nad matką G. G. (osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe) osobistej i stałej oraz długotrwałej opieki winna uwzględniać: 1) szeroko rozumianą sytuację rodzinną matki skarżącej, w tym ilość jej dzieci, odległość ich miejsc zamieszkania od matki, i ich (wszystkich dzieci) sytuację osobistą, w tym majątkową, w szczególności możliwość wspólnego sfinansowania przez wszystkie dzieci G. G. opieki pełnionej przez skarżącą bądź przez innego opiekuna, czy możliwość podzielenia się prze poszczególne dzieci G. G. obowiązkami związanymi z opieką nad matką, aby skarżąca mogła pracować choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy;
- 2) możliwość zapewnienia matce skarżącej usług opiekuńczych.
SKO w Warszawie błędnie utożsamia system świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z systemem bezskładkowych pieniężnych świadczeń rodzinnych.
Trzeba wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem z pomocy społecznej uregulowanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej zwanej "ups" i dlatego nie obejmują tego świadczenia reguły właściwe dla świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w szczególności zawarte w art. 2-4 ups (zasada pomocniczości, zasada subsydiarności, zasada współdziałania). Zatem zasoby i możliwości rodzinne osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne spokrewnionej w pierwszym stopniu oraz osoby będącej pod opieką (ilość dorosłych krewnych, stopień trudności w realizacji przez nich obowiązku alimentacyjnego, ich sytuacja materialna) nie mają znaczenia przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium pomija także to, że świadczenia pieniężne udzielane w trybie ups, w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego, oparte są zasadniczo na wystąpieniu tzw. ryzyka socjalnego (art. 7 ups) oraz przesłance tzw. kryterium dochodowego (art. 8 ups), które musi spełnić osoba wnioskująca o tego rodzaju świadczenie. Z kolei określony kształt systemu świadczeń rodzinnych-opiekuńczych wynika z prowadzonej przez państwo, takiej a nie innej, polityki prorodzinnej. Zatem sytuacja dochodowa osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne i członków jej rodziny (w tym osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe), jak i sytuacja majątkowa osoby będącej pod opieką i członków jej rodziny (w tym osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe) nie jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Pomoc społeczna, w odróżnieniu od świadczeń rodzinnych, ma swe umocowanie konstytucyjne w zasadzie sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) natomiast świadczenia rodzinne mają umocowanie w konstytucyjnej zasadzie uwzględniania przez Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP). Rodzina jest bowiem pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej (art. 18 Konstytucji RP).
Trzeba też wskazać, że dla niniejszej sprawy znaczenie miało to, czy N. G. spełniła przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy i czy nie wystąpiły przeszkody do przyznania świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy.
Kolegium wadliwie, bo zbyt ściśle, łączy przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z przepisami krio regulującymi obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 wskazał, że związek między przepisami krio regulującymi obowiązek alimentacyjny i przepisami regulującymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma ograniczony charakter. NSA stwierdził, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie dotyczy obowiązku alimentacyjnego i go nie potwierdza, choć samo świadczenie może stanowić źródło środków na pokrycie świadczeń alimentacyjnych, jeżeli osoba je pobierająca jest do nich zobowiązana. Związek między przepisami krio i przepisami ustawy znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy do przepisów krio wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Z uwzględnieniem przepisów krio ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym, jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie.
Jednocześnie NSA stwierdził, że w zakresie kolejności dostępu poszczególnych uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego regulacja ustawy nie jest w pełni koherentna z przepisami krio i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji. W art. 17 ust. 1a ustawy prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest wyprzedzane przez uprawnienie opiekuna faktycznego oraz osób będących rodziną zastępczą spokrewnioną, co może oznaczać, że pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia uzyskuje osoba, która nie jest na gruncie krio zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności.
Zdaniem NSA odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy do przepisów krio ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów krio w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że właściwy kontekst systemowy stanowi art. 132 krio i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów krio, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach kroi. Brak jest odesłania do stosowania przepisów krio w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny.
NSA zaznaczył, że wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował. Dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 krio regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.
W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a ustawy powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 krio i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Mając powyższe stanowisko NSA na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za wadliwe odwoływanie się przez SKO w Warszawie do art. 129 § 2, art. 135 § 2 i art. 140 § 1 krio, jako przepisów wprowadzających dodatkowe wymogi w zakresie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę uprawnioną zobowiązaną do alimentacji w pierwszym stopniu.
Warunkowanie przez organ odwoławczy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od możliwości uzyskania przez matkę skarżącej świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych (art. 50 ups) świadczy o powoływaniu się przez Kolegium na pozaustawową przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem było wadliwe. Poza tym powoływanie się przez SKO w Warszawie na tę okoliczność było nietrafione, ponieważ G. G. nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 w zw. z art. 50 ust. 1 ups, a skarżąca, jako członek rodziny matki, jest w stanie zapewnić matce opiekę, co deklaruje we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (art. 50 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 14 ups).
Wobec tego Sądu uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wadliwie oceniło przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczącą niepodejmowania przez N. G. pracy zarobkowej celem konieczności długotrwałej i stałej osobistej opieki nad matką G. G. i wadliwie stwierdziło brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi okolicznościami przez co organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu o przyznanie N. G. świadczenia pielęgnacyjnego Burmistrz Miasta i Gminy [...] będzie miał na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i ponownie oceni, czy skarżąca spełnia, według stanu na datę wydania decyzji, przesłanki z art. 17 ustawy decydujące o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką N. G.. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ I instancji wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania sądowego nie mógł być uwzględniony z tego powodu, że sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych dotyczących osób bezrobotnych są wolne od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.