Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 144 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości objętej KW [...] położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] na działki: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz stanowiącej, iż do nowoprojektowanej działki nr [...] należy ustanowić służebność drogową na działce ew. nr [...] pasem gruntu o szerokości 5 m biegnącym wzdłuż jej południowej granicy jako dostęp do działki [...], a następnie do drogi publicznej ul. [...] (dalej jako decyzja podziałowa).
W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji wystąpiła J. K. (dalej jako skarżąca) tj. właścicielka nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], która graniczy z dz. nr [...], na której na rzecz każdoczesnego właściciela dz. nr [...] została ustalona nieodpłatna i nieograniczona służebność gruntowa przejścia i przejazdu (...) w pasie o szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż jej południowej granicy. Skarżąca swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa wywodziła ze złożenia przez właściciela nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] – tj. M. J. wniosku o ustanowienie na nieruchomości skarżącej drogi koniecznej. Roszczenie o ustanowieni drogi koniecznej to wg skarżącej wynik wadliwego rozstrzygnięcia dokonanego kwestionowaną decyzją podziałową gdyż działka dz. nr [...] została wydzielona pomimo braku dostępu do drogi publicznej.
W uzasadnieniu swojego negatywnego stanowiska organ przywołał treść art. 157 § 2 kpa i wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 kpa i art. 64 § 4 kpa oraz że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego (lub np. prawa cywilnego), a przy tym, że istotą interesu prawnego jest jego bezpośredni związek z konkretną normą prawa materialnego. Wyjaśnił ponadto, że pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym nie można wiązać z subiektywnym odczuciem jednostki, co do naruszenia jej interesu rozstrzygnięciem organu administracji w drodze decyzji administracyjnej, ale istnieniem normy prawnej, którą to rozstrzygnięcie narusza.
Organ przedstawił następnie zasady postępowania podziałowego, w tym te płynące z art. 93 ust. 3 i 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020, poz. 65, dalej jako ugn), i podał, że jego stroną w rozumieniu art. 28 kpa są podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a więc właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, a nie osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Odnosząc się do dyspozycji art. 99 ugn organ podał, że wg orzecznictwa sądowoadministracyjnego ustanowienie służebności drogowej wynika z umowy o stosownej treści, bądź też z prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, a organ administracji nie ma prawnych możliwości wyznaczenia przebiegu drogi koniecznej, ale jest jedynie zobligowany do wydania decyzji pod warunkiem ich ustanowienia na nieruchomości objętej podziałem. Zaznaczył przy tym, że nie ma wątpliwości, że chodzi o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym (sąsiednim) gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, czyli na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi oraz że służebności ustanawia się na rzecz wyodrębnianych prawnie nowych nieruchomości powstających z działek wydzielonych w czasie procedury podziałowej.
Wskazując na powyższe organ podał, że skarżąca, pomimo iż jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], to nie jest stroną postępowania podziałowego gdyż działce [...] wg decyzji podziałowej (wg mapy sytuacyjnej z projektem podziału) dostęp do drogi publicznej miała zapewniać działka nr [...], a służebność przechodu i przejazdu dotyczyła działki nr [...].
Wg organu okoliczność wystąpienia przez właściciela dz. nr [...] o ustanowienie drogi koniecznej dotyczy dz. ew. nr [...] (stanowiącej własność skarżącej), nie zaś działek objętych decyzją podziałową, a przy tym kwestia służebności kreuje spór o charakterze cywilnym a ten nie daje podstaw do kwestionowania decyzji podziałowej.
W skardze na ww postanowienie skarżąca zarzuciła SKO naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.
1) art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., z uwagi na uznanie przez organ braku przymiotu strony inicjującej ww. postępowanie, w sytuacji, w której twierdzenia w tym zakresie zostały poczynione przedwcześnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej materii, podczas gdy zastosowanie art. 61 a § 1 kpa może mieć miejsce w sytuacji, w której okoliczność, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co skutkowało odmową nadania sprawie biegu i tym samym zamknięciem stronie drogi do rozpoznania istoty zainicjowanego postępowania;
2) art. 6, art. 8 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przy braku istnienia ku temu przesłanek, co skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
3) art. 12 § 1 kpa poprzez prowadzenie sprawy wbrew zasadzie ekonomiki i szybkości postępowania, wydając postanowienie o odmowie jego wszczęcia prawie po roku od momentu złożenia wniosku inicjującego postępowanie przez skarżącą;
4) art. 125 § 3 kpa poprzez doręczenie stronie zaskarżonego postanowienia z błędnym pouczeniem w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 ppsa, co skutkowało wprowadzeniem strony w błąd co do możliwości zaskarżenia postanowienia bezpośrednio do sądu administracyjnego bez konieczności korzystania z prawa do zwrócenia się uprzednio do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy;
Skarżąca zarzuciła ponadto SKO naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 i 3 ugn poprzez błędną wykładnię i uznanie, że tylko podmioty, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału mają interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ergo również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, a skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną nie wykazała swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego, podczas gdy – przeciwnie - jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej wykazała swój interes prawny w zainicjowanym postępowaniu, przytaczając okoliczności sprawy, wskazujące na wydanie decyzji zatwierdzającej podział z rażącym naruszeniem prawa, co bezpośrednio oddziałuje na jej prawa właścicielskie do jej nieruchomości, a zatem interes ten można oprzeć o normy prawa stanowiące o ochronie prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 140 kodeksu cywilnego).
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż decyzja podziałowa zapadła z rażącym naruszeniem prawa gdyż nie zapewnia działce [...] dostępu do drogi publicznej a jej działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której ustanowiona została, zgodnie z decyzją podziałową, służebność gruntowa przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Zarzuciła, że służebność drogowa na działce o nr [...] opisana w decyzji podziałowej była wyłącznie iluzorycznym rozwiązaniem oraz że ona sama ma obiektywny, zindywidualizowany i konkretny interes prawny w rozpoznaniu sprawy bowiem w stosunku do jej nieruchomości zostało wszczęte postępowanie z wniosku właścicielki nieruchomości o nr [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a zatem decyzja podziałowa oddziałuje bezpośrednio na jej nieruchomość. To zdaniem skarżącej potwierdza, że ma ona interes prawny w tym, aby wszcząć w tym zakresie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej gdyż to właśnie działka [...] została wytypowana jako jedyna nieruchomość służebna, dająca możliwość dostępu do drogi publicznej dla działki [...].
Wg skarżącej zaprzeczenie jej interesu prawnego nastąpiło przedwcześnie, sprzecznie z przepisami, i bez uwzględnienia orzecznictwa w tego typu sprawach. Podniosła wreszcie, że podział nieruchomości sąsiedniej i utworzenie nowych działek, skutkuje ograniczeniem jej prawa własności a dostęp do drogi publicznej jaki został wytyczony w sprawie na etapie wydawania decyzji podziałowej był jedynie dostępem formalnym ale już w chwili wydawania decyzji nie gwarantował nieruchomości utworzonej w wyniku podziału faktycznego i funkcjonalnego dostępu do drogi publicznej, gdyż ten jest możliwy dopiero po ustanowieniu służebności drogowej na jej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania.
Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Potwierdzenie praw strony, czyli stwierdzenie interesu prawnego, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Mamy z nim do czynienia wtedy gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego jej wydaniem, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjątkowo, stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym w szczególności do prawa cywilnego. Interes ten winien być jednak aktualny i nade wszystko rzeczywisty. Winien mieć zatem bezpośrednie przełożenie na sytuację prawną podmiotu, który z danego aktu administracyjnego wywodzi dla siebie niekorzystne skutki prawne.
W niniejszej sprawie to nie zachodzi, choć sama sprawa ma niewątpliwie precedensowy charakter. Jakkolwiek Sąd w sprawie obejmującej kontrolę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy - co do zasady nie bada istoty sprawy, to tu musiało to nastąpić. Interes prawny nie jest bowiem kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw podmiotów o to wnoszących. Tylko ocena meritum daje podstawy do oceny zarzutów skargi, a w konsekwencji do dokonania negatywnej bądź pozytywnej oceny czy po stronie skarżącej rzeczywiście mamy do czynienia z interesem prawnym dającym jej przymiot strony w postępowaniu podziałowym.
Zasady geodezyjnego podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 65 – dalej jako ugn) w art. 92 – 100. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.
Analiza przywołanych norm z art. 93 ust. 3 ugn prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Przede wszystkim istotne jest jednak, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed dokonaniem podziału oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie oraz w doktrynie ugruntowało się stanowisko, że brzmienie art. 93 ust. 3 ugn wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zd. 1), następnie, na co wskazuje zd. 2 (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych (por. wyroki WSA w: Rzeszowie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Rz 1254/11 - Lex nr 1145861, Lublinie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 475/06, Łodzi z dnia 27 października 2016 r. II SA/Łd 567/16, LEX nr 2154617 i przywołane tam piśmiennictwo).
Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wyraźnie akcentuje się, że przepisy zawarte w art. 93 ust. 3 ugn i w art. 99 ugn dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi gdyż organ administracji nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nie objętej wnioskiem o podział. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/14, 28 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2525/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Go 488/14 – dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestię tę podniósł także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II CZP 34/09 (publ. OSNC 2010/2/20, Biul.SN 2009/6/7-8, Wspólnota 2009/25/43), w której zostało przesądzone, że dokonanie podziału nieruchomości bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest bezwzględnie nieważne w rozumieniu art. 58 kc. W ww uchwale Sąd Najwyższy wyjaśnił, że celem wprowadzenia art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ugn było zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Zwrócił przy tym uwagę, że wprawdzie art. 145 kc przewiduje możliwość ustanowienia służebności także wbrew woli właściciela nieruchomości obciążonej, jednakże nie zapewnia to takich rezultatów, jakie ustawodawca zamierzał osiągnąć w omawianych przepisach a nade wszystko, że "istnieje ryzyko, że w związku ze zbyciem nieruchomości nie nastąpi ustanowienie służebności, a nabywca będzie mógł się domagać ustanowienia służebności na nieruchomościach, do których przysługują prawa innym osobom.
Najpierw więc zostałby naruszony obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a następnie powstała w związku z tym niedogodność byłaby usuwana kosztem innych podmiotów, niezaangażowanych w podział, lecz zmuszonych udostępnić własną nieruchomość w celu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela wyodrębnionego gruntu. Dopuszczenie zbywania wydzielonych nieruchomości bez ustanawiania stosownych służebności stwarzałoby ryzyko powstawania problemów, które znajdowałyby rozwiązanie niejednokrotnie dopiero w postępowaniu sądowym". Wg Sądu Najwyższego "nie taka była intencja ustawodawcy, który - wprowadzając rygorystyczny środek zagwarantowania dostępu do drogi publicznej - dążył do uniknięcia trudności, jakie mogłyby na tym tle powstać w przyszłości" (vide uzasadnienie uchwały SN z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II CZP 34/09, publ. OSNC 2010/2/20, Biul.SN 2009/6/7-8, Wspólnota 2009/25/43).
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że, wg skarżącej, przy podziale działki nr [...] doszło do wydzielenia działki [...] bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej zgodnie z wymogami art. 93 ust. 3 ugn, a to z kolei wpływa niekorzystnie na jej sytuację prawną, gdyż aktualny właściciel działki [...] w osobnym postępowaniu prowadzonym przez Sąd powszechny domaga się służebności drogi koniecznej na jej nieruchomości. Jako zarzut główny skarżąca wyartykułowała argument, że w toku postępowania podziałowego organ administracji zarówno w treści decyzji jak i na jej załączniku mapowym ustanowił warunek, że przy zbywaniu działki nr [...] należy ustanowić służebność na działce nr [...] (czyli na działce wydzielonej z działki nr [...]) na szerokości 5 m wzdłuż południowej granicy tej działki – gdy tymczasem tak ustanowiona służebność nie zapewnia działce [...] dostępu do drogi publicznej lecz zmierza bezpośrednio do granicy z prywatną nieruchomością skarżącej stanowiącą działkę nr [...].
Innymi słowy zastrzeżony w decyzji podziałowej warunek oparty na treści art. 93 ust. 3 ugn w zw. z art. 99 – działce nr [...] zapewnia dostęp do nieruchomości skarżącej a nie do drogi publicznej czy do jakiejkolwiek innej drogi. Wg skarżącej powyższe determinuje w sposób istotny żądania aktualnego właściciela działki nr [...] co do sposobu i przebiegu ustanowienia ww służebności, gdyż ten domaga się ustanowienia służebności na nieruchomości skarżącej ze wskazaniem na naturalną kontynuację służebności już ustanowionej na działce nr [...] zgodnie z wytycznymi określonymi w decyzji podziałowej.
W ocenie Sądu zarzuty skargi (co do zasady tzn. gdy chodzi o zapewnienie nowopowstałym działkom z działki [...] dostępu do drogi publicznej) – są zasadne. W szczególności rację ma skarżąca, iż ustanowiony w decyzji zatwierdzającej podział warunek zapewnienia służebności na działce [...] po jej południowej stronie nie spełnia kryteriów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co czyni niewątpliwie wadliwą samą decyzję podziałową. Z akt i z samej decyzji podziałowej wynika, iż działka nr [...] przed podziałem miała zapewniony "prawnie" dostęp do drogi publicznej przez posiadany udział w drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] usytuowaną po jej północnej stronie.
Wobec tego organ orzekający o podziale winien uwzględnić ten dostęp, a przy tym wydzielając nowe działki w pierwszej kolejności dla działki nr [...] winien wydzielić osobną drogę wewnętrzną prowadzącą bezpośrednio do działki nr [...]. Tymczasem podział zapewniał nowopowstałej działce nr [...] i [...] dostęp do drogi publicznej po stronie północnej przez drogę wewnętrzną tj. działkę [...], natomiast dla działki nr [...] w decyzji przewidziano dostęp do drogi publicznej po południowej stronie działki nr [...] wprost prowadząc go do nieruchomości skarżącej, co doprowadziło do skierowania w stosunku do niej żądania ustanowienia stosownej służebności.
Pomimo jednak, że zarzuty skarżącej są zasadne, to nie mogą być zrealizowane w postępowaniu administracyjnym gdyż jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie jest ona bezpośrednio dotknięta postanowieniami ww decyzji. Trzeba podkreślić, iż co do zasady w orzecznictwie przyjmuje się, że w żadnym razie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1999r. w sprawie I SA 285/99, LEX nr 48618; wyrok WSA z dnia 1 lutego 2008r. w sprawie I SA/Wa 1775/07, LEX nr 456731). Za stronę podziału nieruchomości nie są uznawani także właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości dzielonej, chyba że decyzja podziałowa "wyznacza" zapewnienie koniecznej służebności przez ich nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997r. w sprawie SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, Nr 4, poz. 180, LEX Nr 30937, wyrok NSA z 17 sierpnia 2000r. w sprawie II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, Nr 2, poz. 69, LEX Nr 53519, wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r. I OSK 2325/17, LEX nr 2495121).
Odmienny pogląd został wyrażony np. przez WSA w Poznaniu w wyroku z 27 listopada 2019 r. IV SA/P 916/19, LEX nr 2749260, WSA w Krakowie w wyroku z 18 maja 2018 r. II SA/Kr 380/18, LEX nr 2504589 czy NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. I OSK 2236/14, LEX nr 2141270).
W kontrolowanej sprawie nie doszło jednak do naruszenia prawa własności skarżącej. Na należącej do skarżącej działce nr [...] w decyzji podziałowej nie ustanowiono bowiem żadnej służebności, jej prawa nie zostały zatem dotychczas bezpośrednio naruszone. Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że przeciwko skarżącej przez sądem powszechnym od kilku lat toczy się postępowanie w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jest to bowiem sprawa stricte cywilna a postępowanie administracyjne nie pozostaje z nią w jakimkolwiek związku formalnoprawnym. I jakkolwiek w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku II SA/Gl 625/19 z 7 sierpnia 2019r. (LEX nr 2717820) a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. I OSK 1398/17 (LEX nr 2496094), przyznał przymiot strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej, to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, po stronie skarżącej interes prawny nie występuje - nawet w sytuacji gdy cywilna sprawa o ustanowienie służebności została już zainicjowana i jest w toku.
Pomimo zatem, że z wniosku właściciela działki nr [...] toczy się aktualnie sprawa o ustanowienie na nieruchomości skarżącej stosownej służebności, to nie ma to bezpośredniego związku z wadliwością decyzji podziałowej – gdyż ta nie wyznaczyła służebności na działce nr [...].
Trzeba też podkreślić, że Sąd powszechny nie jest związany preferencjami wnioskodawcy co do sposobu przeprowadzenia służebności. Ponadto przed sądem powszechnym skarżąca może skutecznie podnosić wszystkie zarzuty zgłoszone dotychczas w tej sprawie (kontrolowanej przez Sąd administracyjny). Innymi słowy ochronę prawną skarżąca ma zagwarantowaną w postępowaniu cywilnym. Wynika to nie tylko z treści przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II CZP 34/09 stanowiącej o bezwzględnej nieważności podziału w razie wydzielenia działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej; ale także z jednoznacznej treści art. 145 § 2 zd. 2 kc. Przepis ten stanowi, że jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej. Skuteczna obrona przed żądaniem właściciela nieruchomości stanowiącej po podziale działkę nr [...] może być zatem przeprowadzona w sprawie cywilnej.
Skoro skarżąca nie wykazała by w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia czy też w dacie podziału nieruchomości miała jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości dzielonej, to samo sąsiedztwo nie daje jej praw strony w postępowaniu podziałowym, a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa. W procesie administracyjnym stwierdzenie nieważności tej konkretnie spornej decyzji podziałowej może nastąpić z urzędu (art. 157 § 2 kpa) lub na wniosek prokuratora (art. 182 i n kpa), ewentualnie na wniosek strony, którą skarżąca nie jest - pomimo zasadności jej zarzutów co do wadliwości decyzji podziałowej. Decyzja podziałowa jedynie pośrednio wpływa na ograniczenie prawa własności skarżącej, a to jest niewystarczające do przyznania jej ochrony w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym można co najwyżej mówić o tzw. prawie refleksowym (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016r. w sprawie I OSK 1138/14, Lex nr 2032692).
Za niezasadny, jako bezprzedmiotowy, Sąd uznał także zarzut niewłaściwego pouczenia strony o prawie zaskarżenia spornego postanowienia. Natomiast zarzuty co do przewlekłości postępowania prowadzonego przez SKO skarżąca mogła zgłaszać w trybie ponaglenia z art. 37 kpa i ewentualnie skargi do Sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa).
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.