Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ"), decyzją z 1 marca 2023 r., nr KO-182/4103/91/23, po rozpatrzeniu odwołania A. R. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również jako "Wójt/organ I instancji") z 5 stycznia 2023 r., nr GOPS.5112.15.2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. R. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 3 października 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – A. R. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji decyzją z 28 października 2022 r., nr GOPS.5112.46.2022, odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad ojcem jako powody odmowy wskazując niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W wyniku uwzględnienia odwołania Skarżącej, decyzją z 5 grudnia 2022 r., nr KO-1291/4103/702/22, Kolegium uchyliło w całości powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – wskazując na konieczność sporządzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr GOPS.5112.15.2022, organ I instancji po raz drugi odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. R. W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt wskazał, że Skarżąca sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad ojcem i to w wymiarze jaki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia nawet na niepełny etat. W ocenie organu I instancji, istnieje przy tym bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad A. R. Zdaniem organu I instancji zgormadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że wyłącznym powodem rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia była konieczność opieki nad ojcem. Pomimo powyższych ustaleń organ I instancji ponownie odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem z powodu niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z 1 marca 2023 r., nr KO-182/4103/91/23, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 5 stycznia 2023 r., nr GOPS.5112.15.2022. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do oceny przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a przede wszystkim tego, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, i z tego powodu nie może stanowić podstawy prawnej dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała później, niż mowa w tym przepisie.
Tym samym, zdaniem Kolegium, podstawowy argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Dodatkowo Kolegium podniosło, że z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika, że w przypadku Skarżącej brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W tym zakresie Kolegium wskazało na okoliczność, że zakres sprawowanej opieki nad ojcem nie uniemożliwia Skarżącej podjęcia jakiejkolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - albowiem podnoszona przez nią konieczność sprawowania stałej opieki nad ojcem sprowadza się w zasadzie do dokonywania zwykłych czynności dnia codziennego.
W ocenie Kolegium, pozwala to Skarżącej na podjęcie aktywności zawodowej, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują w ocenie organu, że Skarżąca nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny niż sprawowanie opieki nad ojcem, tj. z uwagi na brak ofert pracy. Tym samym w ocenie Kolegium brak jest w tym przypadku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niezastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygnatura akt K 38/13. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jedyną przyczyną, która spowodowała brak możliwości wykonywania pracy zawodowej od chwili utraty przez jej ojca możliwości samodzielnego funkcjonowania jest konieczność sprawowania nad nim opieki. Charakter opieki wymaganej przez schorzenie i etap jego rozwoju u ojca Skarżącej wyłącza, jej zdaniem, możliwość powiązania opieki nad nim z pracą zawodową. Podkreśliła, że zainteresowanie zmianą miejsca zatrudnienia miało miejsce znacznie wcześniej, zanim jej ojciec zachorował, i nie było powodowane planem łączenia jej z opieką nad ojcem, gdyż w tym czasie ojciec Skarżącej nie wymagał jeszcze opieki, a jego choroba się jeszcze nie ujawniła.
Podsumowując, Skarżąca zarzuciła organowi, że niezastosował zasad przyjętych w orzecznictwie, a wynikających ze wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przyjął nieprawdziwą i niezgodną z chronologią zdarzeń ocenę działań Skarżącej związanych z poszukiwaniem pracy, ograniczył obraz dotyczący rzeczywistego stanu zdrowia jej ojca, jego potrzeb oraz zagrożeń wynikających z braku opieki, oraz zaklasyfikował Skarżącą jako osobę aktywną zawodowo, która powinna kontynuować ścieżkę pracy zawodowej bez uwzględnienia rzeczywistej sytuacji, w jakiej znalazł się jej ojciec oraz sama Skarżąca.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 21 maja 2023 r. Skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie oraz wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do tego pisma na okoliczności w nim wskazane (pism kierowanych przez Skarżącą do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty okazały się słuszne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z 1 marca 2023 r., nr KO-182/4103/91/23, którą po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 5 stycznia 2023 r., nr GOPS.5112.15.2022, w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. R. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I instancji, że ustalona data powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącej – A. R. przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Zdaniem Sądu, powyższy pogląd organu I instancji, jak słusznie stwierdziło Kolegium, jest błędny. W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium bez potrzeby powielania argumentacji przywołanej przez organ. Wbrew jednak zarzutom skargi Kolegium nie dokonało wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygnatura akt K 38/13, wprost przeciwnie – uwzględniło w pełni stanowisko Trybunału w tym zakresie. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznać należało za niezasadny.
Drugim z kolei powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie – tym razem przez Kolegium (odmiennie niż organ I instancji), że zakres oraz rodzaj czynności podejmowanych przez Skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. W opinii organu, brak jest przy tym związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez Skarżącą opieką, a nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także rezygnacją z takich form aktywności zawodowej, co organ wiąże raczej z faktem braku ofert pracy niż sprawowaną opieką.
Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd nie podzielił powyższego stanowiska Kolegium.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w trakcie rozprawy w dniu 16 czerwca 2023 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić uzupełniające dowody z dokumentów – pism Skarżącej kierowanych do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], stanowiących załączniki do pisma Skarżącej z 21 maja 2023 r. – na okoliczność przyczyn rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia w ww. placówce oświatowej we wrześniu 2022 r.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd aprobuje, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Nadto, warunku "stałej lub długotrwałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20). Określenia "stała lub długoterminowa" wskazują, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2201/15, Lex 2240790).
Podkreślić zatem należy, że ustawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji faktycznej takiej, jak w niniejszej sprawie, wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w taki sposób, że opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji podopiecznego, co wynika z faktu, że podopieczny nie jest w stanie normalnie bez opiekuna funkcjonować. Uwzględniając powyższe, podzielić należy zatem stanowisko, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności nie musi wykonywać czynności opiekuńczych przez 24 godziny na dobę. Ważne bowiem jest aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować.
Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając realia faktyczne niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium niewłaściwie przyjęło, że ze względu na zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad ojcem, co w ocenie Kolegium sprawdza się jedynie do zwykłych czynności dnia codziennego, Skarżącą może podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową.
Zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że Skarżąca niewątpliwie sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad ojcem A. R. (vide: wywiady środowiskowe z 7 października oraz 13 grudnia 2022 r.), który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (vide: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 9 września 2022 r.), i z tego powodu Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy (vide: protokół zeznań Skarżącej w charakterze strony z 20 lutego 2023 r. oraz kopie pism Skarżącej skierowanych do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] – załączniki do pisma procesowego Skarżącej z 21 maja 2023 r.).
W ocenie Sądu, zakres czynności wykonywanych przez Skarżącą nie pozostawia żadnych wątpliwości, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną - jej ojcem. Jak wynika ponadto z przeprowadzonych w sprawie wywiadów oraz z relacji Skarżącej, stan zdrowia A. R. nie rokuje poprawy, wręcz pogarsza się (A. R. cierpi na chorobę [...]), co z pewnością skutkować będzie konicznością świadczenia opieki w coraz szerszym zakresie. Z kolei, Kolegium nie przedstawiło żadnych dowodów, które by przeczyły powyższemu. Zasady doświadczenia życiowego wskazują zaś, że łączenie tak absorbującej opieki z pracą zawodową jest niemożliwe. Skarżąca nie może zatem podjąć zatrudnienia, a przyczyną tego stanu rzeczy jest niewątpliwie opieka nad niepełnosprawnym ojcem, a nie jak sugeruje Kolegium – brak ofert pracy dla Skarżącej. Tym bardziej, że jak Skarżąca wyjaśniła na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 r. (vide: protokół rozprawy), planowanie organizacji zajęć szkolnych na kolejny rok szkolny odbywa się w okresie marzec-maj, a nie we wrześniu.
Stąd wniosek, że skoro Skarżąca zadeklarowała chęć kontynuowania pracy na rok szkolny 2022/2023, to fakt rezygnacji z zatrudnienia we wrześniu 2022 r. nie wynikał z braku ofert pracy, jak błędnie uznało Kolegium, lecz z konieczności opieki nad ojcem, co koresponduje z treścią przedstawionych przez Skarżącą pism kierowanych do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], w których Skarżąca wyjaśniła rzeczywiste powody takiej decyzji, a mianowicie pogarszający się stan zdrowia A. R. i związana z tym konieczność stałej nad nim opieki.
Stanowisko Kolegium w tej sprawie świadczy, zdaniem Sądu, o całkowitym niezrozumieniu sytuacji w jakiej znalazła się Skarżąca, która opiekuje się ojcem chorym na przewlekła, postępująca choroba neurozwyrodnieniowa mózgu powodującą zanik komórek nerwowych. Przykładowymi tylko objawy demencji są: zaniki pamięci, zmiany nastrojów, agresja, dezorientacja w czasie i miejscu, słaba lub obniżona zdolność oceny sytuacji, niekontrolowanie czynności fizjologicznych, zaburzenia snu i łaknienia, trudności w rozumieniu informacji wizualnej i przestrzennej. Trudno zatem wobec takiego stanu zdrowia A. R. oczekiwać od Skarżącej, że pozostawi ojca nawet na krótką chwilę samego (ojciec Skarżącej nie akceptuje opieki oferowanej przez zięcia oraz wnuczki), aby podjąć zatrudnienie nawet w niepełnym wymiarze. W ocenie Sądu, pozostawienie ojca Skarżącej bez permanentnej opieki ze strony Skarżącej może zagrażać życiu bądź zdrowiu A. R. Powyższe uszło niestety uwadze Kolegium.
Reasumując, stwierdzić należy, że organ I instancji pomimo właściwych ustaleń oraz oceń w zakresie opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem, przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie błędną interpretacje przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium z kolei, nie dokonało właściwej oceny materiału dowodowego, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło organ do błędnego wniosku, że Skarżąca nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co świadczy o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu prawa materialnego.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., i przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.