Uzasadnienie
Wójt Gminy N. decyzją z 15 grudnia 2021 r. odmówił przyznania S. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – L. S., legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 30 stycznia 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe dotyczące posiadania przez S. S. prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ ustalił w drodze wywiadu środowiskowego, że S. S. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Wymagający opieki L. S. pozostaje jednakże w związku małżeńskim z A. S., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym w przedmiotowym stanie faktycznym występuje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej: u.ś.r.).
Ponadto, organ I instancji za podstawę prawną odmownego rozstrzygnięcia sprawy przyjął art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że niepełnosprawność podopiecznego nie powstała w okresie, do którego odwołuje się ten przepis.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. S., reprezentowana przez radcę prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce (dalej również: Kolegium) decyzją z 7 lutego 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, choć nie podzieliło w pełni argumentacji Wójta.
Na wstępie Kolegium podkreśliło, że organ I instancji uznał, iż nie została spełniona przesłanka wieku powstania niepełnosprawności określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podstawą odmownej decyzji organu I instancji było orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], zgodnie z którym L. S. jest uznany za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Natomiast data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 1 listopada 2019 r. W odniesieniu do tej argumentacji Kolegium zauważyło, że zgodnie z treścią Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Nastąpiło zatem obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, co wpływa na praktykę dalszego stosowania tej regulacji prawnej. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w stosunku do osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, należy pomijać kryterium daty powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu, Kolegium wskazało, że okoliczność daty powstania niepełnosprawności wymagającego opieki Longina Stokowskiego, nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.
Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że osobą uprawioną przed wnioskodawczynią do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (a tym samym osobą, której obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny S. S.) jest małżonka L. S. – A. S. W tym zakresie Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a następnie wskazało, że jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, L. S. pozostaje w związku małżeńskim z A. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala zaś stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tu: małżonka) nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego, z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Odwołująca się w sprawie nie wykazała, że małżonka L. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że nie zostały spełnione podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Reasumując, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec realizacji przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 128 oraz art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego L. S. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ jego żona żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża;
- - naruszenie przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania S. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego L. S. jest w stanie się nim opiekować gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej oraz zawodowej, a ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji medycznej wynika, że A. S. nie jest w stanie opiekować się mężem.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2021 r. do dnia 24 lutego 2022 r. (zgon podopiecznego). Jednocześnie zwróciła się o zwrot kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniosła przy tym o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywodził, że pozostawanie w związku małżeńskim nie zawsze stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest obiektywnie w stanie sprawować nad nią opiekę.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawne przesłanki dla rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustala art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 przewiduje, że świadczenie to przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W odniesieniu do warunku ustalonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. – jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce - Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/10) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W orzecznictwie podkreśla się zatem, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 899/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1202/20, CBOSA).
Dokonana przez Kolegium ocena, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem powyższej części przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, w ocenie Sądu, narusza normy prawa materialnego czyniąc skargę uzasadnioną.
Punktem rozważań w zakresie normatywnym jest stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kategoryczne brzmienie tego przepisu jest jednak osłabione przez treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowi, że osobom wymienionym w pkt 1-3 oraz innym niż tam wymienione, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd zauważa, że unormowanie wynikające z przywołanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest w swej treści zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednakże pełni inną funkcję. To ostatnie bowiem wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, pierwsze zaś eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny.
Zestawiając powyższe normy, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że wyeliminowana zostaje przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Przedstawiona wykładnia celowościowa znajduje akceptację i potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1399/20 i z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20).
W tym zakresie sądy administracyjne odwołują się do licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zawierających wypowiedzi dotyczących prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na osobę pozostającą w związku małżeńskim (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09) uznając, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niewątpliwie taka systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP.
W warunkach rozpoznawanej sprawy organy przeszkodą dla ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej ojcem, uczyniły fakt pozostawania ojca w związku małżeńskim z A. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie zostały jednak rozważone jakiekolwiek obiektywne okoliczności uniemożliwiające żonie Longina Stokowskiego sprawowanie opieki. Z ustalonego stanu faktycznego wynikało zaś, że żona wymagającego opieki ojca skarżącej ma [...] lat i – jak wskazano w nadesłanym wraz z odwołaniem zaświadczeniu lekarskim – ze względu na aktualny stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić opieki nad chorym mężem. W przeprowadzonym w toku postępowania przed organem I instancji wywiadzie ustalono, że [...] wówczas L. S. jest osobą leżącą, nie będącą w stanie funkcjonować bez pomocy innych.
Powyższe okoliczności winny zostać rozważone dla dokonania pełnej oceny i wypowiedzi, czy żona ze względu na stan zdrowia lub znaczny wiek, który naturalnie wiąże się z jego pogorszeniem, jest w stanie sprostać obowiązkowi opieki. Dopiero stwierdzenie, że stan zdrowia i wiek żony nie uniemożliwiają opieki nad mężem, przy braku legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może stanowić przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której w dalszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny.
W tym stanie sprawy Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem zobowiązany wyjaśnić, czy w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, a także - biorąc pod uwagę, że ojciec skarżącej zmarł – i w zależności od rezultatu poczynionych ustaleń w aspekcie pozostałych przesłanek dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rozważyć sposób rozstrzygnięcia tej sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy N. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.