Uzasadnienie
Decyzją z 2 kwietnia 2021 r. nr 1068/2021 Wojewoda Mazowiecki (dalej też jako organ I instancji/wojewoda) orzekł o: ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy W., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1473 ha, objętej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 21 listopada 2017 r. nr 448/II/2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pn. Przebudowa ul. [...] na odc. od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...]" - w wysokości 2 700 633 złotych na rzecz S. S. (pkt 1 decyzji), powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 10 000 złotych na podstawie art. 18f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej jako ustawa) (pkt 2 decyzji) oraz o zobowiązaniu Prezydenta m.st. Warszawy do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji).
Po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta m.st. Warszawy oraz S. S. od powyższej decyzji, Minister Rozwoju i Technologii (dalej też jako organ II instancji/minister), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa), decyzją z 15 lutego 2022 r. nr DLI-IV.7615.144.2021.MP uchylił decyzję z 2 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji minister wskazał, że operat szacunkowy z 8 stycznia 2021 r. sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. zawiera nieprawidłowości które uniemożliwiają jego wykorzystanie w postępowaniu.
W pierwszej kolejności organ II instancji podniósł, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie) ustalając wartość nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, tak jak w niniejszej sprawie, biegły rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć do porównania w pierwszej kolejności transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, zaś w razie braku tego rodzaju transakcji przyjąć do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.
Dodatkowo, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami nieruchomości drogowych nie tylko na rynku lokalnym, ale również regionalnym. Jedynie w przypadku gdy również rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, uzasadnione jest przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie biegły odstąpił od analizy rynku regionalnego, przyjmując do wyceny rynek gruntów mieszkaniowych i usługowych, co w ocenie ministra stanowi naruszenie § 36 rozporządzenia.
Ponadto organ II instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 154 ust. 3 ugn, dopiero w przypadku braku studium lub decyzji o których mowa w ust. 2 ustalenie przeznaczenia nieruchomości następuje na podstawie faktycznego sposobu jej użytkowania.
W ocenie ministra w niniejszej sprawie biegły w sposób nieuzasadniony przyjął mieszkaniowo-usługowe przeznaczenie nieruchomości na podstawie faktycznego sposobu jej użytkowania, z pominięciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W dalszej kolejności minister stwierdził, że biegły nie dokonał właściwej analizy rynku pod względem zastosowania zasady korzyści określonej w art. 134 ugn. Biegły zbadał jedynie rynek nieruchomości mieszkaniowych i usługowych oraz przedstawił jedną nieruchomość o przeznaczeniu mieszanym, pod drogi publiczne i zieleń urządzoną. Wycena przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości mieszkaniowych i usługowych, bez przeanalizowania jakie ceny transakcyjne osiągają nieruchomości przeznaczone pod drogi, a więc bez zbadania czy zastosowanie znajduje zasada korzyści było w ocenie ministra działaniem nieuprawnionym.
W tym stanie sprawy Minister Rozwoju i Technologii uznał, że organ I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co obliguje organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Pismem z 22 marca 2022 r. S.S. (dalej jako skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że wydanie w sprawie kolejnego orzeczenia kasatoryjnego jest dla niego krzywdzące i stanowi nadużycie art. 138 § 2 kpa. W ocenie skarżącego uchybienia w operacie szacunkowym sporządzonym przed organem I instancji nie oznaczają automatycznie potrzeby uchylenia decyzji, gdyż także organ II instancji może i powinien rozważyć powołanie nowego rzeczoznawcy w celu sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
W odpowiedzi na sprzeciw minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sprzeciw nie jest zasadny.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ppsa który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka konstrukcja oznacza, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Jak wynika z art. 136 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję. Stosownie zaś do art. 136 § 2 kpa, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Z powyższych przepisów wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 kpa) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 kpa). W razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zatem możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawana za okoliczność wykraczającą poza zakres dodatkowego postępowania które mogłoby zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1754/20, z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 i z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19).
Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy w zw. z 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 ugn - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym, w zakresie w jakim nie jest wymagana wiedza specjalistyczna, której organ nie posiada.
Szczegółowe zasady sporządzania operatu szacunkowego określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, gdzie zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia. Zatem obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków.
Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela zarzuty podniesione przez ministra w stosunku do operatu szacunkowego z 8 stycznia 2021 r. sporządzonego przez biegłego J. Ł. W operacie szacunkowym z 8 stycznia 2021 r. biegły J. Ł.do szacowania wartości nieruchomości przyjął w pierwszej kolejności podejście porównawcze, jako właściwy do analizy przyjmując rynek lokalny, obejmujący obszar dzielnicy W. m.st. Warszawy oraz przeznaczenie nieruchomości odpowiadające stanowi jej zagospodarowania z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. pod zabudowę mieszkaniową i usługi.
Następnie z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym w badanym okresie nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości o takim sposobie zagospodarowania, wartość nieruchomości biegły określił w podejściu kosztowym. Ponadto na podstawie analizy relacji cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową na obszarze m.st. Warszawy biegły stwierdził, że cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, a zatem zasada korzyści nie ma zastosowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustalenie przez biegłego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako mieszkaniowo-usługowe, z uwagi na fakt, że działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz usługowym nastąpiło z naruszeniem § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 154 ugn. Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przeznaczenie nieruchomości określa się zgodnie z art. 154 ugn, który z kolei stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z akt sprawy wynika, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 23 listopada 2017 r. dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, uchwalonego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr [...] nieruchomość ta znajduje się na obszarze przeznaczonym pod poszerzenie ulicy [...], wynika to również z treści samego operatu szacunkowego. W takiej sytuacji zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn na podstawie powyższego studium biegły obowiązany był przyjąć, że działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną, a nie zabudowę mieszkaniowo-usługową.
W konsekwencji powyższego naruszenia, przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego metody kosztowej nastąpiło z naruszeniem § 36 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia. § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie zaś do § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w taki sposób, że zawsze, ilekroć nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była w rozumieniu art. 154 ugn przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej tej nieruchomości jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
W razie braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji wyceny dokonuje się przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 184/19). Poprzez brak wystarczających danych należy przy tym rozumieć nie tylko dane z rynku lokalnego (gminnego i powiatowego), ale także regionalnego (wojewódzkiego). Jak wskazuje się w orzecznictwie, porządek ustalania obszaru analizowanego określony w § 36 ust. 4 nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20).
W świetle powyższych regulacji, biegły rzeczoznawca majątkowy był zatem zobowiązany, po ustaleniu drogowego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przyjąć do jej wyceny ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego, w razie braku takich transakcji na rynku lokalnym zobowiązany był przyjąć do porównania ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku regionalnego, zaś w przypadku gdyby również dane z rynku regionalnego okazały się niewystarczające, ustalenie wartości powinno nastąpić na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Tymczasem biegły J.Ł. przyjął, że brak wystarczających danych z rynku lokalnego uzasadnia zastosowanie metody kosztowej. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy, takie postępowanie należy uznać za nieuprawnione.
Powyższe uchybienia dyskwalifikują wycenę działki nr [...] dokonaną w operacie szacunkowym z 8 stycznia 2021 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. jako miarodajny dowód w sprawie. Uzasadniało to uchylenie decyzji wojewody z 2 kwietnia 2021 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, operat szacunkowy jest kluczowym dowodem. I chociaż można przyjąć, że sama wadliwość operatu nie daje jeszcze podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy może uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, to jednak gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.
Nadto zauważyć należy, jak wskazano już powyżej, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji i w efekcie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Niezależnie zatem od podniesionych w sprzeciwie zarzutów, w takich okolicznościach sprawy decyzja organu I instancji ostać się nie może.
Skutkowało to oddaleniem sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ppsa. Na tym etapie sprawy jej wynik nie jest przesądzony. Organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, zgodnie z wykładnią przepisów zaprezentowaną przez ministra, który następnie oceni w ramach swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie rozstrzygnięcie.