Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 9 marca 2022 r. nr DLI-IV.7615.152.2021.MO, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 kwietnia 2021 r. nr GN-V.7570.371.2016.EPo orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość położona w obrębie [...], województwie [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. 0,3020 ha, nr [...] o pow. 0,5262 ha oraz nr [...] o pow. 0,5459 ha, na mocy decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 listopada 2015 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z 15 stycznia 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] w ramach zadania: "[...]", odcinek II węzeł [...] wraz z infrastrukturą. Decyzja stała się ostateczna i nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa.
Zgodnie z odpisem KW nr [...], współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli [...] - udział 1/2 części oraz [...] - udział 1/2 części. W dziale III oraz IV brak było wpisów.
Wojewoda Łódzki decyzją z 30 kwietnia 2021 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności ww. nieruchomości w wysokości 1.127.378,00 zł obejmującej wartość gruntu w kwocie 1.116.000,00 zł, naniesień budowlanych w kwocie 3.833,00 zł i nasadzeń roślinnych w kwocie 7.545,00 zł (pkt I), o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości stosownie do treści art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 56.368,90 zł (pkt II), pomniejszeniu tak ustalonego odszkodowania o kwotę wypłaconej zaliczki, tj. o kwotę 1.071.440,37 zł (pkt III), przyznaniu łącznej kwoty 112.306,53 zł na rzecz [...] w wysokości 56.153,27 zł za udział wynoszący 1/2 części we współwłasności ww. nieruchomości i na rzecz [...] w wysokości 56.153,26 zł za udział wynoszący 1/2 części we współwłasności ww. nieruchomości oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt IV), a także o odmowie ustalenia odszkodowania na podstawie opinii prywatnej z 30 kwietnia 2020 r. sporządzonej na zlecenie strony postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego uprawnienia zawodowe nr 5836 (pkt V).
[...] oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożyli odwołania od powyższej decyzji.
Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176), art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 135 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), a także § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), określających zasady ustalania wysokości odszkodowania i zaznaczył, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 20 stycznia 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]).
Organ odwoławczy opisał sporządzony w sprawie operat szacunkowy, dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia oraz zastosowaną metodę szacowania wartości nieruchomości i podkreślił, że sporządzony 20 stycznia 2021 r. operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
Minister Rozwoju i Technologii zaznaczył, że zastrzeżenia budzi kwestia ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W operacie szacunkowym z 20 stycznia 2021 r. Teresa Bugajska określiła wartość drzewostanu obejmującego dwa gatunki drzew - dębu i brzozy. Tymczasem z dokumentacji zgromadzonej na różnych etapach postępowania wynika, że w skład drzewostanu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości wchodziły również inne gatunki drzew. Zdaniem organu zachodzą istotne różnice pomiędzy stanem zadrzewienia nieruchomości przyjętym przez biegłą, a sposobem zagospodarowania ustalonym w operatach sporządzanych we wcześniejszym stadium postępowania (z 30 kwietnia 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], z 22 lutego 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] i z 10 października 2019 r. sporządzonego przez biegłego [...]), co budzi uzasadnione wątpliwości, czy operat szacunkowy autorstwa Teresy Bugajskiej odzwierciedla rzeczywistą wartość drzewostanu.
Organ odwoławczy podkreślił, że oceniając materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji winien zwrócić na to uwagę z urzędu i podjąć próbę wyjaśnienia rozbieżności co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jakkolwiek przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują procedurę kwestionowania operatu szacunkowego przez strony, to jednak nie zwalnia ona organu od weryfikacji wniosków operatu, także w kontekście wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego.
Minister wskazał ponadto, że Wojewoda Łódzki nie zwrócił uwagi na fakt, że biegła szacowała wartość drewna sosnowego, pomimo że ustaliła, iż nieruchomość porośnięta była dębem i brzozą. Autorka operatu nie wyjaśniła przesłanek zastosowania do obliczeń wartości drewna sosnowego zamiast dębowego i brzozowego, a ceny drewna pozyskanego z drzew liściastych i drzew iglastych mogą się znacznie różnić. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ponadto, które unormowanie zawarte w art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zdanie I czy II) dotyczy drzewostanu, którego wartość badano i ustalono w niniejszej sprawie.
Tym samym organ odwoławczy uznał, że wobec podnoszonych zarzutów w zakresie nieuwzględnienia wartości całego drzewostanu i drzew owocowych znajdujących się na wycenianej nieruchomości, a także ww. rozbieżności w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien podjąć czynności niezbędne do ustalenia bezspornego stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Minister wskazał ponadto, że decyzją z 29 września 2020 r. nr DLI-VII.7615.81.2020.KW organ odwoławczy zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do pełnego wyjaśnienia stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazując na nieścisłości w tym zakresie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ wojewódzki nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia, jakie części składowe znajdowały się na nieruchomości. Powyższe oznacza, że organ wojewódzki naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło zatem do uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, co w odniesieniu do charakteru postępowań odszkodowawczych obliguje organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wobec wskazanych naruszeń zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, tj. zgromadzenie stosownego materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania.
Minister Rozwoju i Technologii wskazał ponadto, że będący podstawą ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, w związku z upływem 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest nieaktualny, jednakże wobec opisanych powyżej nieprawidłowości organ odwoławczy odstąpił od przyjęcia od biegłego stanowiska w zakresie możliwości potwierdzenia jego aktualności.
Organ drugiej instancji odniósł się ponadto do podnoszonych przez strony wniosków i zarzutów oraz dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...] 30 kwietnia 2020 r., podnosząc, że opinia ta nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
[...] wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10, art. 25, art. 136 oraz art. 138 § 2 kpa poprzez:
- - niewydanie aktu administracyjnego w sprawie wniosku o wyłączenie organu pierwszej instancji i wyznaczeniu innego organu do rozpoznania merytorycznego sprawy;
- - zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy pomimo przedstawienia przez skarżącego dowodów świadczących o konieczności merytorycznej oceny sprawy przez organ odwoławczy i orzeczenie co do jej istoty, co w konsekwencji skutkowało automatycznym wydaniem decyzji kasacyjnej po 10 miesiącach trwającego postępowania odwoławczego, w toku którego organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności, przeciwnie znajdował się w stanie bezczynności i przewlekłości;
- - zaniechanie informowania skarżącego o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa w toku postępowania odwoławczego jak i przed wydaniem decyzji odwoławczej.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z 9 marca 2022 r. nie narusza prawa.
Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do treści art. 156 ust. 1 powołanej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl natomiast art. 156 ust. 4 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.
Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 stycznia 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]). Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Istotne przy tym jest, że z akt nie wynika, aby posiadał on klauzulę aktualizacyjną. Organ pierwszej instancji decyzję ustalającą odszkodowanie wydał 30 kwietnia 2021 r., a więc w terminie, w którym operat mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jednakże decyzja organu drugiej instancji wydana została 9 marca 2022 r. W dacie wydania decyzji przez Ministra Rozwoju i Technologii przedmiotowy operat utracił zatem swoją ważność i oczywiste jest, że w związku z tym, że nie nastąpiło potwierdzenie jego aktualności, operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiony sprzeciw jest bezzasadny. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Podkreślić trzeba, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Co prawda organ drugiej instancji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnił dostrzeżonymi nieprawidłowościami i wadami merytorycznymi sporządzonego operatu, uniemożliwiającymi wykorzystanie go jako podstawy ustalenia odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie powołanego art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem.
Jednocześnie Sąd uznał, że skoro sporządzony operat szacunkowy, z uwagi na utratę jego ważności i brak klauzuli aktualizacyjnej, nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, to brak było podstaw do odnoszenia się do zastrzeżeń organu drugiej instancji co do jego prawidłowości. Kwestie te będą przedmiotem wyjaśnień w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, którego obowiązkiem będzie zgromadzenie stosownego materiału dowodowego (uzyskanie nowego operatu szacunkowego) umożliwiającego ustalenie wartość nieruchomości i wysokości odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.