Uzasadnienie
W dniu 1 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności i trybu ich pobierania – z wnioskiem o orzeczenie nieważności załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności i trybu ich pobierania – w części, tj. w zakresie ustaleń § 12.
Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.) poprzez błędne ich zastosowanie.
W uzasadnieniu podniesiono, że na sesji, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności i trybu ich pobierania.
Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy chwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.
W uchwale wskazano, że podstawę prawną do jej podjęcia stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 ust. 6 i 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
W § 12 załącznika do kwestionowanej uchwały Rada Miejska postanowiła, że: "Decyzje przyznające usługi opiekuńcze wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały zachowują moc obowiązującą do czasu ich wygaśnięcia".
Skarżący zwrócił uwagę na przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące kwestii derogacji decyzji i wyjątków w tym zakresie.
Zgodnie z art. 149 ustawy o pomocy społecznej:
- 1) Z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. poz. 414, z późn. zm.), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy.
- 2) Decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas, na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż d dnia 31 grudnia 2004 r.
- 3) Zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przez dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Art. 150 cytowanej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem art. 150a.
Przywołany powyżej art. 150a stanowi, że do spraw o przyznanie zasiłku stałego, w których do dnia 30 kwietnia 2004 r. organ właściwy nie wydał decyzji ostatecznej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.
W przytoczonych powyżej przepisach ustawy w sposób jednoznaczny i zupełny określone zostały zasady obowiązywania aktów administracyjnych wydanych na gruncie przepisów po zmianie ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania.
Zatem zdaniem skarżącego Rada Miejska z jednej strony przekroczyła ustawową kompetencję do wydania aktu prawa miejscowego poprzez uregulowanie w nim pewnych zagadnień bez umocowania ustawowego, a ponadto dokonała nieuprawnionego wprowadzenia przepisu przejściowego w sposób sprzeczny z przepisami aktu prawnego rangi ustawowej, tj. aktu wyższego rzędu.
Niezależnie od powyższego, zgodnie ze sformułowaną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zasadą trwałości decyzji ostatecznych, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Jak wynika z powyższego, wobec braku wyraźnej podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, za nieuzasadnione uznać należy wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zapisu, który wprowadzałby uszczegółowienie reguły ustawowej.
W dniu [...] czerwca 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo Gminy [...], którego załącznikami jest Uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r., z której wynika, że w ramach autokontroli wykreślono z załącznika nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. zaskarżony § 12 w brzmieniu "Decyzje przyznające usługi opiekuńcze wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały zachowują moc obowiązującą do czasu ich wygaśnięcia". Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, które nastąpiło w dniu 24 czerwca 2019 r pod poz. 7044 (a więc przed terminem rozprawy).
W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 skarżący stwierdził, że nie cofa skargi, podnosząc, że zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni jego zdaniem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Zmiany uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzania nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu jej nieważności od daty jej podjęcia (ex tunc) są dalej idące, niż uchylenia (ex nunc). Jednocześnie w pkt 2 powyższego pisma skarżący do uznania Sądu pozostawił zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w powyższym piśmie. Zdaniem Sądu organ mógł uwzględnić skargę w całości (czego dokonał podejmując uchwałę z dnia [...] maja 2019 r nr [...]) do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest bowiem powiązane z treścią żądania skargi i przedmiotem zaskarżenia. Jedynym ograniczeniem jest to, aby organ – uwzględniając skargę – działał w zakresie swojej właściwości (chodzi o zachowanie właściwości miejscowej i rzeczowej organu). Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1 i 2.
Do okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania na podstawie powyższego przepisu należy niewątpliwie uwzględnienie skargi przez organ. Powoduje ono bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności, co czyni zbędnym dalsze procedowanie w sprawie.
Jak wynika z powyższego, taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Ze względu na charakter wyeliminowanego przepisu prawa miejscowego – § 12 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. od daty, w której obowiązywał do dnia jego uchylenia nie nastąpiły skutki negatywne dla kogokolwiek (ex tunc), ponieważ obowiązywały przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 149 i art. 150). W tych przepisach w sposób jednoznaczny i zupełny określone zostały zasady obowiązywania aktów administracyjnych wydanych na gruncie przepisów po zmianie ustawy o pomocy społecznej. O tym, że zakwestionowany przepis § 12 załącznika nr 1 do uchwały z dnia [...] stycznia 2019 r., uchylony uchwałą z dnia [...] maja 2019 r., nie wywołał negatywnych skutków, potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącego.
Wobec tego, że w opisanych wyżej okolicznościach przestał istnieć przedmiot skargi, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.