Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Uniwersytet [...] z dniem [...] września 2005 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...], jednostka ew. [...], obręb [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...],[...] i [...], uchylił w całości ww. decyzję i umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji.
Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Od 2005 r. z wniosku Uniwersytetu [...] prowadzone było postępowania o potwierdzenie, że nieruchomość położoną w [...], jedn. ewidencyjna [...], objęta księgą wieczysta nr [...], oznaczona obecnie jako działki nr [...] do [...], jako pozostająca w dniu [...] września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu, stała się z tą data nieodpłatnie jego własnością, stosownie do art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r., poz.2183).
W efekcie rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] prawa własności ww. nieruchomości, oceniając, że nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że przysługiwało mu do niej w przywołanej dacie prawo użytkowania wieczystego.
Od decyzji tej Uniwersytet wniósł odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ta z kolei wynikać miała z utraty z dniem [...] października 2018 r. mocy obowiązującej stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania o uwłaszczeniu art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, co związane było z uchyleniem tej ustawy, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., 1668 r.). W ustawie tej zaś nie zawarto odpowiednika art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym. Także w przepisach ją wprowadzających, ujętych w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669), brak jest regulacji przejściowych, umożliwiających dalsze jego stosowanie.
W sytuacji natomiast gdy brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji, przez co nie ma możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej winien postępowania administracyjne umorzyć jako bezprzedmiotowe. Stąd w sprawie, zdaniem Ministra, zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania.
Na powyższą decyzję Uniwersytet [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:
1.art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. polegające na przyjęciu bezprzedmiotowości postępowania i uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzeniu postepowania przed tym organem, z uwagi na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę do wydania merytorycznej decyzji, gdy tymczasem ocenie organu w niniejszej sprawie podlegał stan faktyczny istniejący na dzień 1 września 2005 r. i prawo obowiązujące na ten dzień znajdowało zastosowanie, a decyzja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny;
- 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i nie orzeczeniu co do istoty sprawy, gdy tymczasem ocenie prawnej organu podlegał stan faktyczny i prawny istniejący na dzień [...] września 2005 r., a organ odwoławczy nabył kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji deklaratoryjnej wraz z wniesieniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji;
- 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na rażącej zwłoce organu z wydaniem decyzji drugiej instancji, w tym braku orzeczenia w terminach ustawowych co do istoty sprawy, gdy tymczasem odwołanie skarżącego zostało złożone [...] lutego 2018 r., zaś uchylenie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. nastąpiło [...] października 2018 r., czyli 7,5 miesiąca później, a jednocześnie postępowanie w tej sprawie toczy się – z powodu okoliczności leżących po stronie organów administracji publicznej – od [...] września 2005 r., kiedy to skarżący wystąpił do Wojewody o wydanie na podstawie art. 256 ww. ustawy decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza, że przez około 14 lat organy administracji publicznej z rażącym naruszeniem zasad praworządności nie były w stanie rozstrzygnąć sprawy. Rażące naruszenie tej zasady potwierdza zaś fakt, że w odniesieniu do działki nr [...] została wydana pozytywna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015, a miało to miejsce przy tożsamej podstawie faktycznej i prawnej, jak w niniejszym postępowaniu;
- 4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania skarżącego do władzy publicznej;
- 5. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.pa. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności pominięcie w całości stanowiska Uniwersytetu zawartego w odwołaniu oraz piśmie z [...] lutego 2019 r. i załączonych dowodów z dokumentów na okoliczność przysługiwania mu zarządu i użytkowania, a następnie użytkowania wieczystego działek objętych zakresem postępowania;
- 6. art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie ograniczenia podmiotowego postępowania wyznaczonego definicją strony i przesłanie zaskarżonej decyzji "do wiadomości" Uniwersytetu [...], który nie jest stroną niniejszego postępowania i nie przysługuje mu żadne uprawnienia do objętych postępowaniem działek.
W uzupełnieniu skargi, pismem z [...] kwietnia 2019 r., zarzucił także decyzji naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2., 21, i 64 poprzez naruszenie zasady ochrony własności i praw słusznie nabytych. Polegać zaś to miało na próbie odjęcia własności nieruchomości jaką Uniwersytet [...] nabył ex lege na mocy art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., podczas gdy prawa tak nabytego nie można bez naruszenia wymienionych zasad anulować (odebrać) i to ze skutkiem ex tunc. Ponadto zarzuciła jej naruszenie art. 256 powołanej ustawy w zw. z art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przez błędne przyjęcie, że przepis art. 169, formalnie uchylający działanie art. 256 ustawy, niweczy skutki jakie zaszły [...] września 2005 r. Taka wykładnia przepisu w ocenie skarżącego prowadziłaby bowiem w ostatecznych konsekwencjach do rozstrzygnięć przypadkowych, prima facie sprzecznych z ustawą, polegających na tym, że od organu, ściślej jego niezgodnego z prawem zaniechania, zależałoby nabycie prawa własności nieruchomości i to w sytuacji, gdy uczelnia prawo to nabyła z określonym w ustawie dniem.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a także zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Uniwersytet [...] z dniem 1 września 2005 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł także w imieniu Skarbu Państwa - Prezydent Miasta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną. Przepis ten nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Niemniej w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygniecie podyktowane jest bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Ta z kolei oznacza brak jego przedmiotu. Jest nim natomiast konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania, jako podstawa uruchomienia sankcji, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., może mieć charakter pierwotny (istniejący od momentu jego wszczęcia) bądź następczy, spowodowany m.in. utratą mocy obowiązującej przez przepis będący podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji.
Brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawna zindywidualizowanego podmiotu powoduje bowiem, że sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne w niej uruchomione, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Utrzymanie zaś przez organ odwoławczy w mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały, oceniane być musi jako dotknięte wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 1983 r., II SA 163/82, Lex nr 1689138).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić się przyjdzie z Ministrem, że ze względu na odpadnięcie w toku postępowania odwoławczego materialnoprawnej podstawy orzekania o uwłaszczeniu uczelni z mocy prawa, dalsze prowadzenie w tym przedmiocie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Okolicznością niesporną jest, że z dniem 1 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z2018 r., 1668 r.). Poza sporem jest także, że na mocy art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669), z ww. datą utraciła moc ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.). W tej sytuacji derogowany został również z sytemu prawnego jej art. 256, gdzie uregulowano instytucję uwłaszczenia z mocy prawa uczelni publicznych na gruntach Skarbu Państwa pozostających w dniu 1 września 2005 r. w ich użytkowaniu wieczystym, co z kolei stwierdzał w deklaratoryjnej decyzji wojewoda.
Co istotne przy tym, w przepisach obecnie obowiązującej ustawy jak też przepisach ją wprowadzających nie unormowano zagadnienie uwłaszczenia uczelni publicznych gruntami Skarbu Państwa pozostającymi w ich użytkowaniu wieczystym. Nie zawarto także przepisów umożliwiających kontynuację i merytoryczne zakończenie postępowań zainicjowanych pod rządami ustawy z 27 lipca 2005 r. W konsekwencji zatem przedstawionych działań legislacyjnych doszło do wykreowania w systemie prawnym luki powodującej, że także uczelnie publiczne, które posiadały grunty Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym w dniu [...] września 2005 r. (a więc spełniały przesłanki określone w art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r.), po 1 października 2018 r. pozbawione zostały prawnej możliwości uzyskania decyzji potwierdzającej przekształcenie owego prawa we własność, choć to nastąpić miało z mocy prawa. Legitymowanie się natomiast przez uczelnie taką decyzją jest konieczne dla wykazania, że do owej konwersji praw w rzeczywistości doszło, a przez to także ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Uwłaszczenie ipso iure mieniem Skarbu Państwa nie następowało bowiem wyłącznie z mocy samego brzmienia normy uwłaszczeniowej – jak zdaje się sugerować skarżący- ale przy jednoczesnym spełnieniu określonych ustawą przesłanek. Spełnienie ich stwierdzał zaś w drodze decyzji administracyjnej wojewoda (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. I OSK 2299/15, Lex nr 2490797). Tego zaś obecnie czynić nie może, gdyż brak ku temu podstawy prawnej. Nie może tego także czynić organ odwoławczy, którego rolą w administracyjnym toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie jedynie kontrola decyzji tegoż organu, czy też rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 21 maja 2014 r. II GSK 374/13, Lex nr 1579366). Musi zatem również uwzględniać aktualny na datą orzekania stan prawny pod kontem oceny przysługujących mu na mocy ustawy kompetencji do działania w danej sprawie.
Tych wszak nie może domniemywać. Jedną bowiem z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności, to jest działania przez nie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Jest ona przy tym nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (por. art. 7 Konstytucji RP).
Tak też postąpił w rozpoznawanej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju, który uwzględniając zaistniałą po wydaniu przez organ wojewódzki decyzji zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, prowadzącą do eliminacji materialnoprawnej podstawy uwłaszczenia uczelni (art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r.), uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył prowadzone przed nim postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Taki sposób zakończenia postępowania pozostaje zatem w zgodzie z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., co czyni niezasadnym formułowany w tym aspekcie zarzut skargi. Wbrew stanowisku skarżącego, kompetencji do merytorycznego orzekania w tej sprawie nie mógł wyprowadzić Minister z przepisu wskazującego jego właściwość w toku instancji, tj. art. 17 pkt 2 k.p.a. Odróżnić bowiem należy normy kompetencyjne umożliwiające określonemu podmiotowi działania w danej sprawie w charakterze organu (w pierwszej lub drugiej instancji), od zawartych w przepisach prawa materialnego norm prawnych umożliwiających władcze kształtowanie przez te organy stosunku administracyjnoprawnego.
Bez znaczenia jest przy tym to, że ewentualna decyzja uwłaszczeniowa miałaby charakter deklaratoryjny, a w konsekwencji, że dla ustalenie spełnienia materialnoprawnych przesłanek uwłaszczenie istotny był stan prawny i faktyczny na nieruchomości istniejący w dniu [...] września 2005 r. Niezależnie bowiem do tego czy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej odnosi się do okolicznościach faktyczno-prawnych z przeszłości, musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego obowiązującym w dacie wydawania decyzji.
Zarzuty naruszenia skarżoną decyzją art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP, upatrywane w naruszeniu zasady ochrony własności i praw słusznie nabytych, czy poszanowania interesów w toku, są w tym wypadku o tyle chybione, że w decyzji tej kwestii własnościowych w ogóle nie rozstrzygano. Ma ona bowiem wyłącznie charakter formalny, tj. kończy prowadzone postępowania, bez rozstrzygania meriti sprawy administracyjnej, w której zostało ono zainicjowane, a więc koczy je w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Ewentualnej natomiast sprzeczności z aksjologia konstytucyjną można w tym wypadku upatrywać wyłącznie w pominięciu ustawodawczym, do jakiego doszło przy uchwalaniu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, gdzie w przepisach przejściowych i dostosowujących (art. 170 do 349) nie zawarto, choć powinno to nastąpić, regulacji zabezpieczającej interesy uczelni państwowych ubiegających się o uwłaszczenie w postępowaniach administracyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną.
Godzi się jednak zauważyć, że nawet stwierdzenie w tym zakresie niezgodności z Konstytucją przyjętych rozwiązań normatywnych, nie prowadziłoby do otwarcia administracyjnej drogi uwłaszczenia Uniwersytetu [...] na zasadach określonych w art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., a w konsekwencji także do uznania wydanej w sprawie decyzji za prawnie wadliwą. Konieczna w tym zakresie byłaby bowiem stosowna aktywność ustawodawcy. Z tego względu nie zachodzi obecnie sytuacja, o której mowa w art. 193 Konstytucji RP, uzasadniająca wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
Z kolei podnoszona w skardze ewentualna przewlekłość prowadzenia postępowania odwoławczego wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem i nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Zwalczaniu stanu bezczynności, czy też przewlekłości prowadzonego postępowania służy bowiem odrębna skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), a nie skarga na akt to postępowanie kończący.
Całkowicie chybiony pozostaje również zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. upatrywany w braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego w tym dokumentów przedkładanych przez Uniwersytet, z których wynikać ma przynależne mu prawo użytkowania wieczystego (a wcześniej zarząd i użytkowanie) gruntu objętego postępowaniem. Jak już zaznaczono, kwestionowana decyzja ma charakter formalny, a nie rozstrzygający sprawę co do jej istoty. Stąd kwestie ewentualnych ustaleń w zakresie przynależnego uczelni prawa użytkowania wieczystego na relewantną z punktu widzenia uwłaszczenia datę, nie determinowały treści ujętego w niej rozstrzygnięcia. Z tego powodu potrzeba czynienia w tym zakresie szczegółowych ustaleń stanu faktycznego nie zachodziła.
Rację ma natomiast skarżący, że błędne było doręczenie skarżonej decyzji, obok stron postępowania, także Uniwersytetowi [...] w formule "do wiadomości", który w sprawie nie miał interesu prawnego. Samo jednak błędne (zbędne) doręczenie tej decyzji ww. podmiotowi nie kreowało jego statusu strony w sprawie. Takiego zresztą organ mu nie przypisywał. W tej sytuacji nie można powyższego uchybienia rozpatrywać w kategorii naruszenia art. 28 k.p.a., a tym bardziej takiego rodzaju naruszenia, które miałoby lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.