Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt III SAB/Wr 1257/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi V. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: 1) stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności;
- 2) stwierdził, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 4) przyznał od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych oraz zasądził koszty postępowania. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu 26 czerwca 2020 r.
W dniu [...] lipca 2020 r. organ zwrócił się do pełnomocnika o wskazanie rachunku bankowego celem wypłacenia sumy pieniężnej a w dniu [...] lipca 2020 r. Wojewoda wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia dokumentów i wyznaczył terminie załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r.
W dniu [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo z dnia [...] lipca 2020 r. wzywające organ do wykonania wymienionego na wstępie wyroku a następnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. nadał, sporządzoną w dniu [...] sierpnia 2020 r., skargę na niewykonanie wyroku (wpływ do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r.). Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. (wpływ w dniu [...] sierpnia 2020 r.) pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do wezwania z dnia [...] lipca 2002 r. wskazując na brak podstaw do żądania uzupełnienia dokumentów.
W dniu [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda wydał decyzję o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 k.p.a w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a. przez niezałatwienie przez organ sprawy w terminie określonym w prawomocnym wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. i przewlekłe prowadzenie postępowania; art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa i zasad demokratycznego państwa prawa oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. W związku z postawionymi zarzutami strona domagała się: 1/ stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, przewlekłości w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; 2/ wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5000 zł; 3/ przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 5/ rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda od dnia zwrócenia mu akt sprawy pozostaje w bezczynności i wbrew zobowiązaniu przez Sąd w pkt III prawomocnego wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy. Jednocześnie prowadzi postępowanie przewlekle podejmując czynności pozorne. W związku z nierespektowaniem wyroku, skarżąca wystąpiła o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od 2,5 roku oczekuje na załatwienie sprawy. Uzasadniając podstawy żądania wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazano, że działanie organu pogarsza sytuację prawną strony. Brak wydania zezwolenia na pobyt czasowy i ważnej karty pobytu godzi w wolność strony do swobodnego i legalnego wyjazdu poza granice RP i powrotu na jej teren. Wnioskowana suma w wysokości określonej petitum skargi jest adekwatną do okoliczności sprawy i stopnia naruszenia prawa jakiego dopuścił się organ.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. zakończył postępowanie i wydał skarżącej decyzję o odmowie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pomimo, że organ stworzył taką szansę, to skarżąca nie uzupełnia materiału dowodowego koniecznego dla wydania decyzji zgodnie z jej żądaniem. Organ zapewnił także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, dopływu pracowników i braków kadrowych. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, zaznaczył jej szczególny charakter oraz to, że nie może ona służyć wyrównaniu szkody. Podkreślił, że niezachowanie terminu zakreślonego wyrokiem sądowym ma charakter jednostkowy i nie wynika z lekceważenia orzeczeń sądowych lecz przyczyn od organu niezależnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek sąd nie uwzględnił jej w całości.
Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2).
Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania o którym mowa w art. 154 § 2 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy mimo wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Zdaniem Sądu, nie może być wątpliwości, że w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin wykonania takiego orzeczenia poprzez wydanie aktu/dokonanie czynności jest jednoznacznie oznaczany przez sąd stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tak wyznaczony przez sąd termin jest terminem dodatkowym wobec terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 sierpnia 2020 r., o sygn. akt III SA/Wr 571/19).
W sprawie nie jest sporne wydanie w dniu 23 stycznia 2020 r. przez Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1275/19, którym Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony, a bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymienionym wyrokiem, zobowiązał również organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Z akt administracyjnych wynika, że prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy doręczony został Wojewodzie w dniu 26 czerwca 2020 r. (data na prezentacie organu i etykiecie). Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy skarżącej, który upłynął w dniu 10 lipca 2020 r. Skoro zaś Wojewoda, w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu, sprawy nie załatwił pomimo, że wyrok ten zobowiązywał go nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym terminie, to stan ten należy zakwalifikować jako bezczynność i wynikający ze skargi wniosek o wymierzenie Wojewodzie grzywny jest niewątpliwie uzasadniony, niezależnie od wnioskowanej wysokości tej grzywny. Akta administracyjne wskazują także, że do dnia upływu terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, organ nie podjął jakichkolwiek czynności dla merytorycznego załatwienia sprawy. Dopiero po upływie tego terminu, w dniu [...] lipca 2020r.
Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów i wyznaczył, w związku z tym, nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r. Do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce 12 sierpnia 2020 r. (data nadania przesyłki zawierającej skargę) sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej. Bezsprzecznie zatem stan po doręczeniu prawomocnego wyroku, aż do daty złożenia skargi należy zakwalifikować jako bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie. Skarga okazała się zatem uzasadniona.
Mając na uwadze okres owej bezczynności liczony na moment wniesienia skargi, Sąd orzekł o grzywnie w wysokości 500 zł, która to kwota mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.
Równocześnie w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku sąd ma obowiązek stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. zbadać, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Analizując powyższą kwestię, stwierdzić trzeba, że ustawodawca nie definiuje przyjętego w ww. przepisie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność.
O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2013 r., I OSK 1181/13; z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 454/15). Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zatem zawsze dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, jako rozpatrywanej indywidualnie.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Na taka ocenę miał wpływ fakt, że badana jest bezczynność organu która wystąpiła po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1275/19, obejmująca okres od 26 czerwca 2020 r. (data zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem), skarga została wniesiona w dniu 12 sierpnia 2020r. (wpływ do organu w dniu 14 sierpnia 2020 r.) a w dniu [...] sierpnia 2002 r. organ wydał decyzję załatwiającą sprawę.
W ocenie Sądu okoliczności takie, jak fakt załatwienia sprawy przez wydanie decyzji oraz czasokres przekroczenia wyznaczonego w prawomocnym wyroku terminu załatwienia sprawy nie są obojętne dla oceny charakteru niewykonania wyroku. Uwzględnić zatem należało, że zwłoka w załatwieniu sprawy liczona od dnia upływu terminu wyznaczonego przez Sąd wyniosła 52 dni (zatem praktycznie dwa miesiące). Istotne także jest, że już przed wniesieniem skargi organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy i doprowadził do zakończenia postępowania. Okoliczności te nie uwalniały wprawdzie organu od zarzutu bezczynności jednak, zdaniem Sądu musiały być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ. Zwłoka w załatwieniu sprawy nie miała charakteru znacznego i nie wynikała z lekceważącego podejścia organu, czy też unikania podjęcia rozstrzygnięcia (o czy świadczy fakt, że organ wydał decyzję).
W okolicznościach niniejszej sprawy przy kwalifikacji naruszenia prawa nie bez znaczenia pozostaje także znane z urzędu, znaczne obciążenie organu wnioskami cudzoziemców o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że w analizowanym stanie faktycznym bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł pkt II sentencji wyroku.
Konsekwencją powyższej oceny było również nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 157 § 4 p.p.s.a. uwzględniając skargę, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przyznanie od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny (jest możliwością sądu) i uzasadnione jest wówczas, gdy wymaga tego ochrona interesu strony skarżącej bezczynność, a ponadto powinno następować tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy naruszenie reguł terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie zauważa się także, że komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Na obecnym etapie postępowania, zdaniem Sądu w sprawie nie zaistniały jednak okoliczności po stronie skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, skoro bezczynności organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. nie można przypisać cech rażącego naruszeniem prawa, brak też podstaw do przyznania skarżącej w/w sumy pieniężnej – o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku oddalając w tej części skargę. W uznaniu składu orzekającego wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję z tytułu niewykonania wyroku pełni wymierzona organowi grzywna w wysokości 500 zł.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. W pkt IV Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na względzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.