Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 maja 2023 r., nr SKO.P/41/8/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej w skrócie jako: "SKO"), po rozpoznaniu zażalenia R. K. na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 29 grudnia 2022 r., nr FB.3120.4.2.2022, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za 2022 r., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że w dniu 30 listopada 2022 r. wpłynęła do Prezydenta Miasta B. od R. K. (dalej jako: "skarżący") informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych. Organ pierwszej instancji, powołując się na okoliczność ustalenia wysokości podatku od tych samych nieruchomości, w tym postępowań w sprawie wznowienia postępowania, zakończonych decyzjami z dnia 10 czerwca 2022 r., a dotyczących podatku za lata 2020 i 2021, przesądzających o podleganiu tych nieruchomości opłacie targowej, a nie podatkowi od nieruchomości wskazał, że sprawa została przesądzona we wcześniej przeprowadzonych postępowaniach podatkowych, a zatem nie istnieją podstawy prawne do wszczęcia na żądanie strony postępowania w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za rok 2022.
Utrzymując w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, SKO wskazało w pierwszej kolejności, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022, poz. 2651 ze zm.), zwanej dalej "o.p.". Na podstawie przepisu art. 165 § 1 o.p., postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 165a § 1 o.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Dalej SKO wywodziło, że zgodnie z przepisami art. 21 § 1 pkt 2 o.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Na mocy z kolei przepisu art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 70), podatek od nieruchomości na rok podatkowy od osób fizycznych, z zastrzeżeniem ust. 11, ustala w drodze decyzji organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania. Podatek jest płatny w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminach: do dnia 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada roku podatkowego.
W ocenie SKO, w tych przypadkach, w których w trakcie wstępnego badania żądania okaże się, że zostało ono wniesione przez osobę niebędącą stroną lub że z innych przyczyn postępowanie podatkowe nie może być wszczęte, organ podatkowy w formie postanowienia orzeka o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja według SKO zachodziła w badanej sprawie, bowiem brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia treści wniosku skarżącego w sposób merytoryczny.
SKO podniosło, że z akt sprawy wynika bezprzedmiotowość postępowania. Jeśli organ nie zamierza opodatkowywać danego obiektu, który w tej sprawie jako przedmiot opodatkowania jest wskazywany wyłącznie przez skarżącego, to nie ma przepisu prawnego, który uprawniałby do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Zasada powstawania zobowiązań podatkowych, która w tej sprawie dotyczy ustalenia jego przez organ podatkowy pierwszej instancji w drodze decyzji, nie daje podstawy do przyjęcia, że ewentualny podatnik jest uprawniony do domagania się jego opodatkowania. Odnosząc się do żądania zawartego w odwołaniu "wznowienia postępowania" w sprawie podatku od nieruchomości, SKO wskazało, że przy braku istnienia decyzji podatkowej, brak jest również podstawy do wznowienia postępowania.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby przeszkodą prowadzenia postępowania były okoliczności dotyczące postępowań podatkowych za lata 2020 i 2021, gdyż nie mają one znaczenia dla kwestii opodatkowania za rok 2022. W ocenie SKO, istotą sprawy jest stwierdzenie, czy w ocenie organu pierwszej instancji istnieje przedmiot opodatkowania, a jeśli nie, to tym samym całe postępowanie musiałoby być bezprzedmiotowe. Zobowiązanie w podatku od nieruchomości powstaje bowiem w wyniku doręczenia decyzji, co w tej sprawie nie miało i nie będzie miało miejsca.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wywodząc do tutejszego sądu skargę i domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucił naruszenie przepisu art. 165a o.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że pawilon handlowy, którego dotyczy sprawa, z powodzeniem może być uznany za budowlę, nie można go bowiem swobodnie odłączyć od gruntu. Zarzucił, że pomimo stosownych wniosków z jego strony, organy nie przeprowadziły dowodu z oględzin obiektu. Zaprzeczył również, aby pawilony były po prostu tzw. szczekami, bowiem nie tylko są na stałe związane z gruntem, ale również ocieplone i wyłożone panelami pcv.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634 - zwaną dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane jest rozstrzygnięcie SKO, które zapadło wskutek rozpoznania zażalenia strony na postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 165a § 1 o.p. W myśl tego uregulowania, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych.
Przepis art. 165a o.p. jest podyktowany ekonomiką postępowania. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej tego przepisu, tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych.
Zauważyć nadto wypada, że orzekając w zakresie odmowy wszczęcia postępowania organ odwoławczy nie rozstrzyga o zasadności żądania czy przedmiotowości postępowania w sprawie, lecz bada wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. o sygn. akt: II FSK 1517/05, baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego, kończąca się aktem formalnym a nie merytorycznym - rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie pozwala na wysnuwanie merytorycznych wniosków. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie może dokonywać materialno-prawnej oceny żądania.
Treść art. 165a o.p. jednoznacznie wskazuje, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Sposoby wszczęcia postępowania podatkowego reguluje natomiast wspomniany wyżej art. 165 o.p., który w § 1 stanowi, iż postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia (§ 2). Jak z tego wynika, ustawa przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania podatkowego: na żądanie strony (zasada skargowości) lub z urzędu (zasada oficjalności). W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony za datę jego wszczęcia przyjmuje się dzień doręczenia organowi żądania (z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 165a o.p.). W opisanej sytuacji organ nie wydaje jakiegokolwiek aktu, chyba że w sprawie istnieją jeszcze inne strony. Wówczas organ podatkowy zawiadamia pozostałe strony o wszczęciu postępowania na wniosek jednej ze stron.
W rozpoznawanym przypadku organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 165a o.p., ponieważ w sprawie nie zostało wniesione żądanie (wniosek) wszczęcia postępowania podatkowego w rozumieniu przepisu art. 165 o.p. Faktu złożenia informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych nie można bowiem utożsamiać z wnioskiem o wszczęcie postępowania podatkowego.
Stosownie do treści art. 165 § 7 okt 2 oraz § 8 o.p. organ podatkowy nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania w przypadku złożenia informacji przez podatników podatku od nieruchomości. W takim przypadku za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się datę złożenia informacji.
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych do organu podatkowego w dniu 30 listopada 2022 r. Wbrew stanowisku organów obu instancji, deklaracja ta nie stanowiła wniosku o wszczęcie postępowania podatkowego, albowiem zgodnie z przytoczonym wcześniej przepisem art. 165 § 8 o.p., zostało ono wszczęte w chwili złożenia informacji.
Z tego względu organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a o.p. Powinien był zatem, po rozpoznaniu sprawy, wydać stosowną decyzję. W orzecznictwie NSA, wskazuje się, że w przypadku braku obiektu, który miałby zostać opodatkowany podatkiem od nieruchomości, organy podatkowe zobowiązane są wydać decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r. II FSK 1279/11, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).
Opisane uchybienie procesowe wyczerpuje przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienia wydane w sprawie przez organy obu instancji, albowiem dotknięte zostały one tym samym uchybieniem i zachodzi w sprawie potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ podatkowy pierwszej instancji.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do postępowania nadzwyczajnego i wskazuje na brak podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Wynika to oczywiście z doboru słownictwa użytego przez skarżącego w odwołaniu, który domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i "wznowienia" postępowania. W ocenie Sądu żądanie to należało jednak ocenić z uwzględnieniem faktu, że skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika i prawdopodobnie nie użył słowa "wznowienie" postępowania w rozumieniu art. 240 o.p., skoro z całości odwołania wynika, że domaga się on prowadzenia postępowania w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2022 r. Niemniej, jeżeli organy powzięły wątpliwości co do rzeczywistego żądania odwołania, powinny były, wezwać stronę do wyjaśnienia zakresu złożonego żądania.
Sąd wskazuje również, odnosząc się do ustaleń zawartych w uzasadnieniu postanowienia pierwszej instancji, że wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wr 726/23, tutejszy Sąd, po rozpoznaniu skargi R. K. uchylił decyzje SKO i Prezydenta Miasta B. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w opłacie targowej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organy podatkowe winny uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 210 § 2 p.p.s.a.