Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 r. (nr 0201-IEE1.7192.114.2023.2) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755, dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. (dalej: NUS W.-F.) z dnia 20 lipca 2023 r. (nr 0224-SEE-2.7113.216.2023) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym i wydania tym zakresie postanowienia w sprawie wniosków z dnia 23 maja 2023 r. i 26 maja 2023 r.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
NUS W.-F. prowadzi wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne, na podstawie tytułów wykonawczych o nr: [...], [...], [...], [...], [...].
W ramach zlecenia rekwizycyjnego NUS W.-F. zlecił NUS W.-K. wykonanie czynności egzekucyjnych. W efekcie, NUS W. – K. działając na zlecenie NUS W. – F., protokołem z 19 sierpnia 2022 r., zajął i odebrał ruchomości będące własnością Skarżącego. Ruchomości, wyszczególnione w poz. 1 - 82 protokołu, były zabezpieczone w postępowaniu, które prowadziła Prokuratura Okręgowa we W. Były one pozostawione w depozycie Komisariatu Policji W. – K. Przy zajęciu i odbiorze ruchomości Skarżący nie był obecny. O zajęciu został poinformowany, a protokół zajęcia został mu przesłany przy piśmie z 19 sierpnia 2022 r.
W ocenie Skarżącego, podjęte czynności doprowadziły do zbiegu egzekucji administracyjnej i zabezpieczenia sądowego, o czym zawiadomił NUS W.-F. pismem z 24 marca 2023 r.
W odpowiedzi organ - pismem z 16 maja 2023 r. - odniósł się do wątpliwości Skarżącego związanych z zaistnieniem zbiegu egzekucji.
W piśmie z 23 maja 2023 r. Skarżący zażądał ponownie obligatoryjnego zastosowania przepisu art. 62 u.p.e.a. i 775 k.p.c., podkreślając, że przez realizację zlecenia rekwizycyjnego doszło do zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym, realizowanym przez Prokuraturę Okręgową we W. Kolejny raz, swoje stanowisko w kwestii zbiegu egzekucji, Skarżący ponowił w podaniu z 26 maja 2023 r. żądając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym lub jego braku. Zawnioskował przy tym o wydanie w tym zakresie postanowienia.
Postanowieniem z 20 lipca 2023 r. NUS W.-F. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosków z 23 i 26 maja 2023 r. wskazując w uzasadnieniu, że wnioski Skarżącego są bezprzedmiotowe, gdyż przepisy u.p.e.a. nie przewidują możliwości ich merytorycznego rozpatrzenia.
Zażalenie na to postanowienie złożył Skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości.
Utrzymując w mocy postanowienie z 20 lipca 2023 r. DIAS wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a k.p.a., który uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zaś nastąpić wówczas, gdy:
zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze orzeczenia lub postanowienia;
wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28; wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;
organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie.
Organ odwoławczy podzielił twierdzenia NUS W.-F., że w sprawie brak było podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia podania poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym lub jego braku. Przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości rozpatrzenia zgłoszonego żądania merytorycznie i wydania w wyniku tego badania postanowienia kończącego sprawę administracyjną. Żądanie potwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej i zabezpieczenia prokuratorskiego nie jest sprawą indywidualną załatwianą w drodze orzeczenia lub postanowienia. DIAS podkreślił, że u.p.e.a. reguluje tryb postępowania organów egzekucyjnych, w sytuacji skierowania egzekucji do tego samego składnika majątkowego (wyznaczenie organu, który poprowadzi dalszą egzekucję, przekazanie adnotacji). Nie ma natomiast podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania Skarżącego i wydania w sprawie istnienia zbiegu odrębnego postanowienia.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- - art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione zastosowanie;
- - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że żądanie potwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej i zabezpieczenia prokuratorskiego nie jest sprawą indywidualną załatwianą w drodze orzeczenia lub postanowienia, kiedy to każdy ma prawo do procesu administracyjnego;
- - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny, kiedy to wszczęciu postępowania nie sprzeciwiają się inne przepisy prawa, a tylko po wszczęciu postępowania możliwe jest zgromadzenie dowodów i odniesienie się do zgłoszonych i zawartych we wniosku żądań, a sprawa dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze orzeczenia lub postanowienia;
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - całkowite pominięcie dyspozycji przepisu art. 62 u.p.e.a i jego nie zastosowanie, mimo że przepis wprost wskazuje na obowiązek postępowania organu, jakiego NUS W.-F. zaniechał w sprawie, odmawiając wszczęcia postępowania;
- - pominięcie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym, kiedy to żądania dotyczy sprawy indywidualnej, załatwianej w drodze orzeczenia lub postanowienia, a wydaniu postanowienia nie sprzeciwiają się inne przepisy prawa;
- III. Błąd w ustaleniach faktycznych, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, który miał istotny wpływ na treść wydanych postanowień, a w szczególności:
- - stwierdzenie faktu, że zawarte we wniosku żądania, nie dotyczą sprawy indywidualnej załatwianej w drodze orzeczenia lub postanowienia;
- - stwierdzenie, że wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny, a także niewskazanie tych przepisów, które stoją, na przeszkodzie (naruszenie art. 9 i 11 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a.);
- - stwierdzenie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia podania, kiedy to skierowanie zajęcia do tych samych rzeczy przez dwa różne organy powoduje kolizję i konieczność zastosowania przepisów Rozdziału 5 u.p.e.a., czego organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zaniechał;
- - stwierdzenie, że "w doktrynie wskazuje się, że przyczyną, która powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte jest m.in. brak w przepisach podatkowych podstawy do rozpatrzenia treści żądania", kiedy postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone w oparciu o przepisy prawa podatkowego;
- - stwierdzenie, że żądanie potwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej i zabezpieczenia prokuratorskiego nie jest sprawą indywidualną załatwianą w drodze orzeczenia lub postanowienia.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest przy tym uzależnione od woli Skarżącego. Nawet więc złożenie przez niego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia Sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DIAS z dnia 29 sierpnia 2023 r. (nr 0201-IEE1.7192.114.2023.2) utrzymujące w mocy postanowienie NUS W.-F. z dnia 20 lipca 2023 r. (nr 0224-SEE-2.7113.216.2023) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym i wydania tym zakresie postanowienia z wniosków z 23 maja 2023 r. i 26 maja 2023 r.
Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej instancji i odnosi się do postępowań wszczynanych na wniosek. Odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. wtedy, gdy postępowanie nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn". Do tych okoliczności można w szczególności zaliczyć przyczyny o charakterze przedmiotowym, w tym gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się więc z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1222/22; wyrok NSA z 19 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2738/21, CBOSA).
Zauważyć przy tym należy, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wspomnianej instytucji procesowej. Istnieje zatem obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 457/23, CBOSA). Przeszkoda we wszczęciu postępowania winna zatem de facto wynikać z samego brzmienia złożonego wniosku. Konsekwencją powyższego stanowiska jest to, że organ, który odmawia wszczęcia postępowania nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, a wydane rozstrzygnięcie ma charakter formalny.
Tak też prawidłowo postąpił w realiach badanej sprawy NUS W.-F. odmawiając postanowieniem z 20 lipca 2023 r. wszczęcia postępowania w sprawie zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym lub jego braku. Słusznie bowiem uznano, że przepisy u.p.e.a. nie przewidują wydania postanowienia w przedmiocie tak określonego żądania. Zasadnie przy tym zauważył DIAS, że wniosek Skarżącego nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie, z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia podania (bezprzedmiotowość przedmiotowa). Obowiązujące regulacje nie przewidują bowiem możliwości rozpatrzenia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania merytorycznie i wydania w wyniku tego badania postanowienia kończącego sprawę administracyjną. Żądanie potwierdzenia zbiegu egzekucji administracyjnej i zabezpieczenia prokuratorskiego nie jest sprawą indywidualną załatwianą w drodze orzeczenia lub postanowienia.
Nie było więc podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania Skarżącego i wydania oczekiwanego przez niego postanowienia. W tym zakresie można jeszcze nadmienić, że organy działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wynika obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania stosownego orzeczenia. Tym samym legalizm działania organów administracji publicznej wyklucza dopuszczalność dokonywania przez jakikolwiek organ administracji wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób dowolny. Oznacza to, że ocena podstaw prawnych, zarówno w zakresie umocowania prawnego organu do konkretnego działania, jak również w zakresie treści prawnego rozstrzygnięcia sprawy, musi zawsze mieć swoje wsparcie w obowiązujących przepisach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa, a tym w niniejszej sprawie był art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem nie ulega wątpliwości, że w realiach badanej sprawy brak było podstaw prawnych do wypowiedzenia się w sposób wiążący przez organ co do wystąpienia lub nie zbiegu egzekucji, to zaistniała tzw. inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W tych okolicznościach wydane postanowienie odpowiada prawu.
Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się również, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił ją w całości.