Uzasadnienie
W skardze do Sądu A. K. ("Skarżąca", "Strona") zaskarżyła bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] r. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami - znak sprawy [...].
Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w A. K. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022r., poz. 2157, dalej "ustawa o ARiMR"), poprzez nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego do dnia sporządzenia niniejszego pisma,
- - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i niedopuszczalne pozostawienie bez rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy pełnomocnik Skarżącej nie był wzywany do usunięcia braków wniosku.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...]., ewentualnie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony z dnia [...]. w określonym terminie. Ponadto Strona wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także o rozważenie możliwości wydania orzeczenia co do istoty sprawy, tj. zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w A. K. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami - znak sprawy BP027.5260.3.2023. W dniu [...] r. w imieniu Strony, pełnomocnik, złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Uzasadnienie wniosku stanowiła okoliczność, iż decyzja administracyjna mająca w ocenie organu stanowić podstawę zwrotu pobranych płatności, tj. decyzja uchylająca przywołaną w w/w zawiadomieniu decyzję z dnia [...] r. nie jest ostateczna - strona złożyła od niej odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR w T.. Odwołanie z dnia [...]. pomimo trzykrotnego wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy i pomimo złożonego przez stronę ponaglenia, do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane.
Decyzja zapadła w toku postępowania odwoławczego, wywierać będzie zatem bezpośredni wpływ na postępowanie w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji spowoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności.
Skarżąca podniosła, że po złożeniu wniosku z dnia [...]. o zawieszenie postępowania administracyjnego do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej odpowiedzi ze strony organu ani informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie. W dniu [...] r. wniosła do organu ponaglenie na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania. Do dnia sporządzenia skargi Skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Strona wyjaśniła, że w dniu [...] r. otrzymała pismo z dnia [...]. w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z treści pisma wynikało, że strona nie usunęła braku podpisu na wniosku o zawieszenie postępowania. Wezwanie do uzupełnienia braków miało zostać przesłane na adres strony. Tymczasem wniosek o zawieszenie postępowania pochodził od pełnomocnika strony, a nie bezpośrednio od strony. Strona nie sporządzała wniosku, nie podpisywała go i nie wysyłała. Wniosek o zawieszenie postępowania nie pozostawia żadnych wątpliwości, że pochodzi od pełnomocnika strony.
Zdaniem Skarżącej, jeżeli organ uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania zawiera braki (o ile rzeczywiście takie wystąpiły) to zobowiązany był wezwać pełnomocnika strony do ich uzupełnienia. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi pełnomocnik Skarżącej nie otrzymał od organu żadnej korespondencji w sprawie, w tym nie otrzymał wezwania do usunięcia braków formalnych we wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że radca prawny B. G., składając w dniu [...]. (data stempla pocztowego), wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego toczącego się przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w A. K. nie przedłożył jednocześnie pełnomocnictwa, na mocy którego A. K. upoważniła go do występowania w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, znak sprawy [...]. Do ww. wniosku jako załącznik dołączone zostało wskazane również w treści wniosku, jedynie pismo ARiMR w T. z dnia [...] r. - informujące, że termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym zostanie przekroczony. Organ I instancji dopełniając ciążących na nim obowiązków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał stronę postępowania - A. K. - wezwanie z dnia [...] r., do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania braku podpisu na wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami przyznanych A. K..
W niniejszym wezwaniu wskazano, iż wniosek o zawieszenie postępowania powinien spełniać warunki wymagane od pism, określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. podanie (wniosek) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego lub należy przedłożyć pełnomocnictwo dla osoby, która podpisała niniejszy wniosek. Organ pouczył stronę postępowania, iż nieusunięcie stwierdzonego braku formalnego w przewidzianym w wezwaniu terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ww. wezwanie zostało skutecznie doręczone, za pośrednictwem Poczty [...], w dniu [...] r. Organ wskazał, że Skarżąca nie dopełniła czynności wskazanych ww. wezwaniem. W dniu [...] r. pismem w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpoznania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. poinformował Skarżącą, że wniosek o zawieszenie postępowania z dnia [...]. podlega pozostawieniu w aktach sprawy i nie powoduje wszczęcia żadnego postępowania przez Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w A. K.. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru listu poleconego, ww. pismo zostało skutecznie doręczone w dniu [...] r.
W ocenie organu, w związku z powyższymi ustaleniami brak jest podstaw na przyjęcie twierdzenia radcy prawnego B. G. w zakresie bezczynności organu w odniesieniu do złożonego w dniu [...]. wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Ponaglenie wniesione w dniu [...] r. (data stempla pocztowego), zostało również podpisane przez radcę prawnego B. G.. Tym samym organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych a w myśl § 2 tegoż artykułu, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Tym samym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wezwał radcę prawnego B. G., w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, do usunięcia braku formalnego, polegającego na niedostarczeniu pełnomocnictwa do reprezentowania A. K. w postępowaniu przez organami ARiMR w kwestii złożenia - w imieniu strony - ponaglenia na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej w zakresie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ww. czynności wnoszący ponaglenie dopełnił dopiero dnia [...] r. (data stempla pocztowego). Organ wskazał, że pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu B. G. przez A. K. datowane na dzień [...] r., do dnia [...] r. - data uzupełnienia braku formalnego przez wnoszącego ponaglenie, nie znajdowało się w aktach sprawy o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zarzut pełnomocnika strony pozbawiony jest podstaw faktycznych i prawnych, gdyż wszystkie czynności organu I instancji w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania podejmowane były w terminach przewidzianych przepisami prawa z jednoczesnym umożliwieniem stronie podjęcia czynności niezbędnych w celu usunięcia braków formalnych pisma i umożliwienia organowi wszczęcia wnioskowanego postępowania. Organ wyjaśnił, że w przypadku niestwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, brak jest podstaw do badania pozostałych okoliczności, wskazanych w art. 37 § 6 k.p.., czyli czy bezczynność lub przewlekłość nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśniania przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podejmowania środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W związku z faktem, iż pomimo wezwania do usunięcia braków formalnych oraz zawartego w wezwaniu pouczenia, iż niedopełnienie powyższego skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, skarżąca czynności tej nie dopełniła, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. zobowiązany był postępować zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawić wniosek bez rozpoznania. Organ w tym wypadku nie miał luzu decyzyjnego, i zgodnie z zawartą w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności musiał postępować w oparciu o przepisy bezwzględnie obowiązujące.
Organ zauważył, że każda z czynności w przedmiotowej sprawie podejmowana była przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. bez zbędnej zwłoki, o czym zaświadczy chronologia działań wskazana w stanie faktycznym, a ustalona na podstawie akt sprawy. Tym samym w badanym postępowaniu nie doszło do przekroczenia terminów wyznaczonych przez ustawodawcę na załatwienie sprawy.
W ocenie organu, powyższe czyni bezzasadnym skargę na jego rzekomą bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (są to sprawy obejmujące decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające). Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w wymaganym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., zatem jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w związku z pozostawieniem wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z uwagi na fakt, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. I GSK 485/07 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), przyjęto że "pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego.
Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie".
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. w CBOSA), w której NSA stwierdził, że stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...]. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. wpłynął wniosek o zwieszenie postępowania z dnia [...]. Dokument ten nie zawierał podpisu a z treści pisma wynikało, że składa go w imieniu Strony pełnomocnik radca prawny B. G.. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z art. 33 k.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1), i że pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis udzielonego pełnomocnictwa (§ 3).
Istotą pełnomocnictwa jest umocowanie przez stronę innej osoby do podejmowania czynności procesowych w imieniu reprezentowanego i na jego rzecz. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pełnomocnictwo musi zostać złożone do akt konkretnej sprawy. Tak więc złożenie dokumentu pełnomocnictwa w innej sprawie administracyjnej, nie może odnieść skutku. Jeżeli pełnomocnictwo nie zostało formalnie doręczone organowi, a pełnomocnik podjął czynności w postępowaniu, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika. W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Również niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania powinno być traktowane jako jeden z braków, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia, jest nie tylko istotnym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wezwanie do uzupełnienia braków podania organ kieruje do wnoszącego odwołanie, a więc do osoby, która odwołanie podpisuje, a nie do strony postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że do wniosku z dnia [...]. nie zostało dołączone pełnomocnictwo dla radcy prawnego B. G. i wniosek ten nie został podpisany. Organ działając w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wystosował wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku ale pismo to błędnie skierował do Strony (A. K.) a nie do wnoszącego podanie radcy prawnego B. G..
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostawienie wniosku o zwieszenie postępowania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. narusza prawo, a co za tym idzie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku. Zauważyć bowiem trzeba, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny. Bezczynność rozumiana musi być w tym wypadku jako niepodejmowanie nakazanej prawej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji, zobowiązując organ do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności z powodu rażącego naruszenia prawa, albowiem Sąd przyjął, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego po prostu jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Do uznania zatem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, czy też błędne działania organu (tak jak w niniejszej sprawie: skierowanie wezwanie do niewłaściwej osoby). Błędy w podejmowanych przez organ czynnościach mają być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Okoliczności powodujące niewłaściwe działania organu mają więc także znaczenie dla tej oceny. Dlatego też Sąd ocenił, że organ nie zmierzał do niezałatwienia sprawy, ale z powodu naruszenia prawa, choć nie rażącego, załatwił sprawę w drodze niewłaściwej czynności. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 2 i 3 sentencji. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a do kosztów postępowania należało zaliczyć kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł (pkt 4 sentencji).