Uzasadnienie
W piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zatytułowanym "Pozew" P. L. (dalej: "skarżący") wniósł o "ustalenie i orzeczenie wyrokiem zwrot (...) kwoty spornej", wskazując na naruszenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. (dalej także: "organ") przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I KO/Gl 2/17 wezwano skarżącego do sprecyzowania pisma z dnia 10 stycznia 2017 r. poprzez wskazanie, czy pismo to należy kwalifikować jako skargę a jeżeli tak, należało określić jakiego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga ta dotyczy, w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że pismo to skargi nie stanowi.
Odpowiadając na wezwanie skarżący w piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r. poinformował, że organ, który wydał postanowienie o wszczęciu egzekucji i o zawieszeniu egzekucji działał z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał jednocześnie, że "zaniechanie i przewlekłość są zarzutami całkowicie uzasadnione".
W związku z powyższymi wyjaśnieniami skarżącego, zawartymi w jego piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r., Sąd w dniu 10 lutego 2017 r. przy sygn. akt I KO/Gl 2/17 przekazał pismo skarżącego z dnia 10 stycznia 2017 r. według właściwości Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B., uznając je za skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania egzekucyjnego i zobowiązując organ do nadania dalszego biegu skardze.
Odpowiadając na skargę, organ w piśmie z dnia [...] r. wskazywał, że jest ona nieuzasadniona.
Na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 kwietnia 2017 r. wezwano skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem skargi zawartej w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. składał do właściwego organu ponaglenie bądź zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazano przy tym, że w przypadku złożenia takiego środka należy w powyższym terminie nadesłać jego egzemplarz.
Odpowiadając na wezwanie, skarżący nadesłał kopię zażalenia z dnia 17 stycznia 2017 r. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu wniesionego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony.
Sąd ustalił, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wierzyciel - A S.A. utrzymała w mocy własne postanowienie z dnia [....] r. nr [...] o uznaniu zarzutów skarżącego, wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym obejmującym należności z tytułu abonamentu RTV za nieuzasadnione.
Po otrzymaniu stanowiska wierzyciela, zawartego w powyższym postanowieniu z dnia [...] r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznał zarzut wniesiony przez skarżącego za nieuzasadniony.
Na powyższe postanowienie skarżący w dniu 17 stycznia 2017 r. złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w K., w którym zawarł jednocześnie zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, powołując się na art. 37 i 38 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie to złożono w kancelarii Urzędu Skarbowego w B..
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. uznał zażalenie skarżącego, wniesione na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B., za nieuzasadnione.
Skarżący w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. Skarga ta, z uwagi na konieczność ustalenia przedmiotu sprawy (co wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia), przekazana została organowi w dniu 10 lutego 2017 r. według właściwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Wyjaśnienie motywów tej kwalifikacji należy rozpocząć od odnotowania, że w myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast stosownie do art. 52 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do przywołanego brzmienia art. 52 § 2 P.p.s.a. zaznaczyć należy, że zawarte w nim wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, a zatem nie jest zupełne. W rezultacie przepis ten obejmuje także inne niż wymienione w nim środki zaskarżenia, o ile przewidziano je w ustawie. Dotyczy to np. ponaglenia, które uregulowano w art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, czy też zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017r., dalej: "K.p.a."). Środki te służą bowiem na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie i umożliwiają zwalczanie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ działający na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej oraz K.p.a.
Zarazem podkreślenia wymaga, że samo złożenie ponaglenia (zażalenia) nie jest zdarzeniem świadczącym o wyczerpaniu środków zaskarżenia i tym samym nie stanowi wystarczającego warunku do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. Na okoliczność tę zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, akcentując, że – wskazany w art. 52 § 1 P.p.s.a. – wymóg wyczerpania środków zaskarżenia uznać należy za spełniony dopiero wtedy, gdy kompetentny organ ustosunkuje się do ponaglenia (zażalenia) albo miesięczny termin do dokonania tej czynności, o którym mowa w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 35 § 3 K.p.a.) upłynie bezskutecznie. To wówczas dochodzi bowiem do wyczerpania administracyjnego (podatkowego) toku instancji. Nim to nastąpi, uruchomienie sądowoadministracyjnej kontroli działania administracji publicznej jest więc przedwczesne i – w konsekwencji – niedopuszczalne [zob. m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 588/05, dostęp: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także: B. Dauter, "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2012, str. 159; por. również publikację K. Lewandowskiej i T. Lewandowskiego pt. "Skarga na bezczynność organu administracji do sądu administracyjnego – przesłanki dopuszczalności", Samorząd Terytorialny 5/2010, str. 62, która odnosi się do analogicznej regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.)].
Podzielając słuszność tego poglądu, dostrzec trzeba, że wyczerpanie środków zaskarżenia z art. 52 § 2 P.p.s.a. wiąże z sytuacją, gdy od określonego zachowania organu administracji publicznej (organu podatkowego) w danym postępowaniu administracyjnym (postępowaniu podatkowym) nie służy już żaden instrument prawny, którego wniesienie zmierzałoby do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Mowa tu zatem o sytuacji, która zasadniczo zachodzi po rozpatrzeniu takiego zwyczajnego środka zaskarżenia, a nie: po jego złożeniu. Dopiero bowiem od ostatecznego (wydanego w drugiej instancji) rozstrzygnięcia środek taki nie służy. Tym samym dopiero po wydaniu tego rozstrzygnięcia zachodzi stan "po wyczerpaniu środków zaskarżenia", o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.
Opisana zasada nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest określona aktywność (działanie) organu administracji publicznej (organu podatkowego), gdyż ewentualną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tej kwestii przez organ drugiej instancji strona może zaskarżyć na zasadach ogólnych. Jeżeli jednak organ ten zwleka z załatwieniem ponaglenia bądź zażalenia, które ma służyć zwalczaniu bierności (zaniechania), to uznanie bezwzględnej konieczności nieograniczonego w czasie oczekiwania na zajęcie przezeń stanowiska niepewną czyniłoby możliwość wniesienia skargi i tym samym mogłoby prowadzić do pozbawienia strony prawa do sądu. Stąd też za słuszną należy uznać koncepcję, w myśl której ponaglenie (zażalenie) powinno zostać załatwione bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania nie może nastąpić wcześniej niż po bezskutecznym upływie tego miesięcznego terminu.
W świetle powyższego akceptacji wymaga pogląd, że strona powinna umożliwić właściwemu organowi wypowiedzenie się w sprawie ponaglenia (zażalenia) w terminie przewidzianym w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 35 § 3 K.p.a.) a spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, o którym w art. 52 § 1 P.p.s.a., nastąpi, gdy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie wniesiona po rozpatrzeniu ponaglenia bądź zażalenia albo po upływie terminu do dokonania tej czynności. Skarga złożona wcześniej jest zatem niedopuszczalna.
Odnosząc te spostrzeżenia do analizowanego przypadku, przypomnieć trzeba, że skarga w niniejszej sprawie, wniesiona bezpośrednio do Sądu i zawarta w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r., została przekazana według właściwości organowi w dniu 10 lutego 2017 r., a zatem to wskazana ostatnio data stanowi dzień wniesienia skargi.
Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
W orzecznictwie i literaturze zaznacza się przy tym, iż w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, o zachowaniu terminu do jej wniesienia decyduje data nadania skargi przez sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej (por. np. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 248; por. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 631/08, LEX nr 505351; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 427/09, LEX nr 523501; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 155/08, LEX nr 381455; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 198/07, LEX nr 418269).
W przypadku przekazania skargi według właściwości organowi przez sąd administracyjny, do którego bezpośrednio skarga została wniesiona, sąd ten działa bowiem jako pośrednik, zastępując działanie skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 659/11, LEX nr 1081043).
Uznając zatem, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w dniu 10 lutego 2017 r., zaznaczyć należy, że nastąpiło to co prawda po wniesieniu przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (zażalenie wniesiono w dniu 17 stycznia 2017 r.), jednak przed rozpoznaniem tego zażalenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w K., które miało miejsce w dniu [...]r. Co więcej, skarga wniesiona została również przed upływem miesiąca od wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. postępowania egzekucyjnego.
W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania egzekucyjnego została złożona przedwcześnie i jako taka musiała podlegać odrzuceniu.
Ponieważ przedstawione uchybienie nie zostało wskazane przez ustawodawcę w art. 58 § 1 pkt 1-5a P.p.s.a., rozstrzygnięcie niniejsze podjęto na podstawie 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne.