Uzasadnienie
H. i W. F. pismem z dnia [...] maja 2019r.,(zwani dalej: jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Związku Międzygminnego " E." (zwany dalej jako: organ).
W skardze wnieśli o zobowiązanie Związku Międzygminnego "E." do: - wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; - zobowiązanie Z.M. E. ora SKO do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r. Nr34, poz 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) wnieśli o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dnia [...] sierpnia 2018 r. zostało z urzędu przez E. wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zobowiązania za wywóz śmieci z domu mieszkalnego w [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r działając na podstawie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej skarżący złożyli do organu II instancji czyli SKO, ponaglenie do załatwienia tej sprawy przez E. Do dnia dzisiejszego SKO nie wydało postanowienia.
Dalej wskazano, że E. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia [...] sierpnia 2018r nie został odpowiednio rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 139 § 3 ordynacji podatkowej, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 121 ordynacji podatkowej oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 125 ordynacji podatkowej.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2019r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Związkowi Międzygminnemu "E." ostateczny termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2019 r., zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdziło, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Zarząd Związku Międzygminnemu "E." w udzielonej odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2019r., wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. z powodu braku interesu prawnego strony.
W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowej sprawie kluczową do zasygnalizowania jest okoliczność merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy na skutek ponaglenia złożonego przez skarżących i uznanie przez organ wyższego stopnia, że doszło do przewlekłości po stronie Związku Międzygminnego "E.". Mając powyższe na uwadze organ powołując art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy, która została merytorycznie zakończona zgodnie z żądaniem skarżących.
Ponadto zaprzeczył by prowadził postępowanie w sposób opieszały, a jego pracownicy nie mieli kompetencji oraz pozorowali działania. Wszystkie czynności organu oraz terminy załatwienia sprawy były realizowane w sposób najszybszy jak było to możliwe w konkretnych okolicznościach. Materiał dowodowy był zbierany zgodnie z potrzebami i stosunkowo uzupełniany po dojściu do przekonania przez organ, że dotychczas zebrane dowody nie pozwalają dojścia do prawdy materialnej. Terminy załatwiania spraw są terminami maksymalnymi, wyznaczają określone momenty, przed upływem których powinno nastąpić wymagane załatwienie sprawy. Kierując się jednak zasadą szybkości postępowania, organ podatkowy, nie bacząc na terminy maksymalne, powinien działać w sprawie szybko. Organy podatkowe, prowadząc postępowanie podatkowe, powinny wprawdzie kierować się zasadą szybkości i ekonomiki postępowania, niemniej jednak realizacja tych zasad nie może w żaden sposób kolidować z nadrzędną zasadą jaką jest prowadzenie postępowania podatkowego zgodnie z przepisami prawa (art. 120 O.p.) w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 122 O.p. Ponadto jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 5 października 2018 I FSK 1336/18, ocena postępowania organu, jako dotkniętego przewlekłością jego prowadzenia, wymaga każdorazowo zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W przedmiotowym postępowaniu nie bez znaczenia pozostaje zdaniem organu postawa strony, która odmawiała współpracy w trakcie prowadzonego postępowania.
Na rozprawie [...] lipca 2019r., pełnomocnik organu przedłożył kopię decyzji z dnia [...] czerwca 2019r. [...] wydanej wobec skarżących, określającej wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 210 zł za 2018r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Na wstępie podnieść należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymienia bowiem niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Następnie należy rozważyć wniosek organu o umorzeniu postępowania.
Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowo-administracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 141 § 1 O.p. Dopiero po wniesieniu ponaglenia, strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek.
W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 53 § 2b P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Złożenie ponaglenia w trybie art.141§1 O.p. stanowi więc wyłączny warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, wymóg ten w rozpoznawanej sprawie został spełniony.
Odnosząc się do wniosku organu o umorzeniu postępowania z powodu merytorycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny.
Zgodnie z art. 161§ 1 pkt 3) P.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (wyrok NSA z 22.07.2014 r., II OSK 378/13, LEX nr 1582107).
W judykaturze sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność poglądów co do rozstrzygnięć wydawanych na skutek skarg na przewlekłość postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie jest możliwe zobligowanie organu do wydania aktu bądź dokonania czynności w związku z ich podjęciem przed wydaniem orzeczenia przez sąd. Podzielić należy pogląd T. G., który analizując obie linie orzecznicze stwierdził, że dominująca jest (w szczególności w Naczelnym Sądzie Administracyjnym) linia orzecznicza dopuszczająca w takim przypadku merytoryczną ocenę skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Opowiadając się za możliwie najpełniejszą (najbardziej efektywną) ochroną praw podmiotowych skarżących sądy administracyjne, wywodzą, że wydanie przez organ aktu (interpretacji) lub dokonanie czynności po wniesieniu do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Okoliczność powyższa wyklucza jedynie zobowiązanie organu do podjęcia stosownego działania (patrz B. Dauter w komentarzu do art.161 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wraz z podaną literaturą LEX 2018).
Przenosząc powyższe rozważania na rozpoznawaną sprawę należy, podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest skontrolowanie aktu nakładającego na skarżących określony obowiązek, ale zobowiązanie organu do wydania takiego aktu. Ponadto do dokonania przez sąd kontroli przeprowadzonego postępowania, celem rozstrzygnięcia czy organ dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a w przypadku stwierdzenia przewlekłości czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest w żaden uzależnione od sposobu rozpoznania przez organ wyższego stopnia wniesionego ponaglenia.
Wskazać także należy, że żądanie składa się z kilku elementów, nie jest ograniczone jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu, ale również rozstrzygnięcia czy organ dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a w przypadku stwierdzenia przewlekłości czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie organ wyższego stopnia nie stwierdziła, aby przeprowadzone postępowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, zatem już chociażby z tego powodu nie można podzielić stanowiska organu I instancji, że sprawa została zakończona zgodnie z "żądaniem strony", zawartym w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2019r.
Przystępując do oceny zasadności skargi wskazać należy, że podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Stąd, skoro organ wydał decyzję, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Postępowanie należało zatem w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji umorzyć, gdyż decyzja została [...] czerwca 2019r., wydana (punkt 1 wyroku).
Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 publik. LEX). Użycie ww. art. 149 § 1a P.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został już wydany.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Związku " E". Dokonanie tej oceny wynika z analizy akt przeprowadzonego postępowania. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, ze po wszczęciu w dniu [...] sierpnia 2018 r. z urzędu postępowania, nie podjęto od razu żadnych czynności procesowych. Dopiero postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. (trzy tygodnie po doręczeniu stronie postanowienia o wszczęciu postępowania), zawiadomiono stronę o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, dowód miał zostać przeprowadzony [...] września 2018 r. Po przeprowadzeniu tego dowodu postanowieniem z [...] listopada 2018r. organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy do 12 grudnia 2018 r. Tuż przed końcem tego terminu pismem z [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji o dokonanie ustaleń o okoliczności dotyczące zamieszkiwania w [...], przedłużając w tym samym dniu termin załatwienia sprawy do 11 stycznia 2019 r. Postępowanie było także przedłużane na skutek: - wniesienia przez skarżących zażalenia na postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2018r., dokonującego sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu wszczynającym postępowanie, zażalenie to zostało rozpoznane przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r: - wniesienia pismem z dnia [...] kwietnia 2019r., ponaglenia, które zostało przez SKO rozpoznane postanowieniem z dnia [...] maja 2019r.
Ponadto organ pismem z dnia [...] maja 2019r., wystąpił jeszcze o udzielenie informacji do urzędu skarbowego oraz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r., włączył do akt sprawy pismo z dnia [...] maja 2019., sporządzone przez " D.".
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że postępowanie w sprawie nie było prowadzone w sposób "szybki" zgodne z dyrektywą zawartą w art.125 § 1 O.p., naruszyło także regulację z art.139 § 1 O.p. Przeprowadzone postępowanie nie było należycie skoncentrowane w czasie, niektóre czynności było podejmowane ze zbyt dużym upływem czasu. Nie było bowiem żadnych przeszkód prawnych, aby od razu z momentem wszczęcia postępowania wyznaczyć termin do przeprowadzenia dowodu z oględzin, a po przeprowadzeniu tego dowodu, niezwłocznego zwrócenia się o udzielenie informacji do Policji, Urzędu Skarbowego. Na czas prowadzenie postępowania nie powinno także wpłynąć wniesienie przez stronę zażalenia na postanowienie o sprostowaniu, albowiem dotyczyło ono postanowienie mającego charakter incydentalny dla, którego rozpoznania przez organ drugiej instancji nie są konieczne całe oryginalne akta prowadzonego postępowania.
Czynności procesowe powinny być pomimo wniesienia zażalenia przeprowadzane. Występowały zatem okresy, kiedy postępowanie nie było prowadzone, a organ przedłużał jedynie termin załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa nie decyduje samo przekroczenie terminów ustawowych przez podmiot zobowiązany. Podejmowanie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy, chociaż z naruszeniem koncentracji powodują, że bezczynność, chociaż niewątpliwie wystąpiła, nie można być uznana za rażącą (zob. pod. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 marca2014 r., II SAB/Gd 31/14, publik. CBOSA).
W niniejszej sprawie organ I instancji wprawdzie nie wydał decyzji w terminie określonym art. 139 § 1 O.p. to mimo to działaniu organu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa.
Skoro zatem zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także uzasadnionych podstaw do zastosowania regulacji z art.149 § 2 P.p.s.a. Przewidziane ww. przepisem środek prawny winien być bowiem w ocenie Sądu stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów ordynacji podatkowej. Taka natomiast sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Na koszty postępowania składał się uiszczony przez stronę wpis w wysokości 200zł.