Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 9/24

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B. [dalej: wnioskodawca, strona, skarżący] jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Namysłowie [dalej: organ, Komendant] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 8 maja 2023 r.

Z akt sprawy wynika, że 8 maja 2023 r. skarżący złożył za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP Komendy Powiatowej Policji w Namysłowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji z czynności przeprowadzonych 6 kwietnia 2023 r. w miejscowości O. wskutek zawiadomienia M. B., a także kopii protokołu sporządzonego przez technika policyjnego, który został wezwany na miejsce zdarzenia.

W piśmie z 23 maja 2023 r. I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w Namysłowie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, w której stwierdził, że Komenda Powiatowa Policji w Namysłowie nie może przekazać kopii ww. dokumentów, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa dokumentacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip, ustawa] i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.

We wniosku z 10 września 2023 r. skarżący ponownie wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Zaznaczył ponadto, że postępowanie w sprawie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.

W odpowiedzi z 26 września 2023 r. Komendant stwierdził, że jednostka Policji nie odnotowała w dniu 6 kwietnia 2023 r. interwencji wskazanej w treści wniosku.

We wniosku z 29 września 2023 r. skarżący jeszcze raz wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie, wskazując przy tym datę interwencji – 6 maja 2023 r. Zaznaczył ponadto, że postępowanie w sprawie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, a wniosek poprzedni zawierał oczywistą omyłkę.

Komendant odpowiedział wnioskodawcy w piśmie z 10 października 2023 r. wskazując, że postępowanie przygotowawcze o sygn. [...], [...], o jakim mowa w treści wniosku, zostało zakończone wobec stwierdzenia negatywnej przesłanki procesowej zawartej w art. 17 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37 ze zm.) [dalej: kpk]. Wobec powyższego akta przedmiotowego postępowania przygotowawczego znajdują się w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w K., gdzie należy kierować ewentualny wniosek celem uzyskania wnioskowanych dokumentów z prawomocnie zakończonego postępowania. Dostęp do dokumentów niestanowiących materiałów postępowań o jakich mowa w art. 5 ust. 3 udip podlega obostrzeniom o jakich mowa w art. 2 udip.

W skardze z 16 października 2023 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnioskodawca, zastąpiony przez r.pr. M. W., zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w Namysłowie bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 8 maja 2023 r.

Strona podniosła szczegółowe zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych [dalej: MPPOIP] w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3. 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 udip, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Skarżący wniósł o:

1. 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 8 maja 2023 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku,
2. 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych,
3. 3) zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący argumentował, że notatka służbowa została sporządzona przez funkcjonariusza policji, który przyjechał na interwencję, po zgłoszeniu telefonicznym przez funkcjonariusza publicznego radnego M. B. Interwencja obyła się w budynku należącym do Z. sp. z.o.o., czyli spółki ze 100% udziałem kapitału należącego do gminy N. A cała sprawa dotyczyła działalności tejże spółki, w zakresie nieprawidłowego przechowywania dokumentów z danymi wrażliwymi. Spółka Z. wykonuje zadania publiczne w zakresie administracji nieruchomości komunalnych i socjalnych. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że przyjmuje się, też iż notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne, tj. projekt notatek lub zapisów w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania w sprawie karnej lub akt sądowych. Jednak żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że notatka służbowa sporządzona przez policjanta z interwencji ma postać dokumentu i nie została dołączona do akt jakiegokolwiek postępowania, którego przepisy określałyby odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji, wyłączając tym samym zastosowanie udip. Komendant stwierdził, że nie przekaże dokumentów z uwagi na to, że w jego ocenie nie stanowią one informacji publicznej. Przesłanką, która mogłaby ograniczyć dostęp do tych dokumentów byłoby włączenie ich do akt postępowania karnego lub akt sądowych, natomiast z pisma jakie otrzymał skarżący nie wynika, aby te dokumenty były włączone do akt jakiegokolwiek postępowania.

W związku z tym Komendant nie zrealizował wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej.

W piśmie z 24 października 2023 r. wysłanym do pełnomocnika skarżącego za pomocą platformy ePUAP ze skrzynki nadawczej Komendy Powiatowej Policji w Namysłowie wyjaśniono, że KPP w Namysłowie otrzymała trzy wnioski dotyczące przebiegu interwencji z 6 maja 2023 r., której przedmiotem miała być interwencja [...] radnych, w jednym z obiektów gminy N., zarządzanych przez spółkę Z. w N. Dwa z pism, w tym pisma wnioskodawcy z 8 maja 2023 r. oraz 10 września 2023 r., dotyczyły udostępnienia przedmiotowej interwencji z 6 kwietnia 2023 r., a w tym dniu Komenda Powiatowa Policji w Namysłowie nie odnotowała zdarzenia opisanego przez wnioskodawcę. Z uwagi na powyższe, wobec braku danych żądanych przez wnioskodawcę, w dniu 23 maja 2023 r., skarżący otrzymał informację o odmowie udostępnienia danych o zdarzeniu z dnia 6 kwietnia 2023 r., z uwagi na niezaistnienie takiego faktu. W kolejnym piśmie, z 26 września 2023 r., wnioskodawca został poinformowany o nieodnotowaniu przedmiotowej interwencji w dniu 6 kwietnia 2023 r., a w kolejnym piśmie, będącym odpowiedzią na wniosek ww., który wpłynął do jednostki Policji, w dniu 29 września 2023 r., otrzymał informację, że materiały znajdują się w Prokuraturze, a aktach postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...].

Komendant zaznaczył, że w dniu 4 lipca 2023 r. wnioskodawca brał udział w czynnościach procesowych w ramach przedmiotowego postępowania karnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2, udip prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego.

W odpowiedzi na skargę z 22 listopada 2023 r. Komendant wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu argumentował, że zarzuty prezentowane przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Artykuł 6 udip wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. Co istotne, wobec późniejszych i tożsamych wniosków o udzielenie informacji publicznej, organ poinformował skarżącego o właściwym organie celem uzyskania informacji publicznej, a to Prokuraturze Rejonowej w K. Ponadto, podkreślił, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje w przewidzianym prawem terminie odpowiednich czynności.

Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wobec ustalenia, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, odpowiedź na wniosek skarżącego została mu udzielona niezwłocznie, informując skarżącego o przyczynach braku ich udostępnienia. Nie sposób zatem uznać, aby organ nie podjął wszelkich dopuszczalnych prawem czynności, które miały na celu zadośćuczynienie wnioskowi skarżącego.

Po wpłynięciu skargi i odpowiedzi na nią wraz z aktami sprawy, Sąd zwrócił się do Komendanta o przesłanie istotnej w sprawie notatki służbowej. Organ, odpowiadając na wezwanie, przekazał raport historii działania dotyczący zdarzenia z 6 maja 2023 r. oraz notatkę urzędową z tego dnia odnoszącą do interwencji podjętej wskutek zgłoszenia skarżącego. Ponadto, na wniosek Sądu, Prokuratura Rejonowa w K. udostępniła akta wzmiankowanej wyżej sprawy sygn. akt [...], [...] zakończonej prawomocnym postanowieniem o umorzeniu dochodzenia, zatwierdzonym przez Prokuratora 31 lipca 2023 r.

Sąd ustalił, że udostępnione akta postępowania przygotowawczego nie zawierają dokumentów objętych wnioskiem skarżącego. Postępowanie to było prowadzone przez Policję w sprawie z zawiadomienia Prezesa Z. w N. o wtargnięciu do pomieszczenia należącego do spółki, dokonanego między innymi przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ppsa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3).

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b ppsa sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 ppsa – także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.

Sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 oraz art. 120 ppsa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Komendanta w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 udip, który przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ppsa.

Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżący złożył do Komendanta wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i 10 ust. 1 udip. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jest ona rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Uznać należy, że przedmiotowy wniosek zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej, skarga wniesiona w tym przedmiocie jest dopuszczalna, a jej wniesienie nie jest ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie – pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał.

Stosownie do art. 4 ust. 1 udip, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości to, że Komendant, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie wskazanej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145), komendant powiatowy policji jest organem administracji rządowej na terenie województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 udip stanowi z kolei, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udip Komendant jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Zdaniem Sądu uznać należy, że zakres informacji wnioskowanych do udostępnienia mieści się w kategorii informacji publicznej udostępnianej na zasadach określonych w ustawie. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy decyduje kryterium rzeczowe. Z treści wniosku skarżącego wynika, że dotyczy on udostępnienia informacji o działaniach Policji podjętych w związku z interwencją podjętą wskutek zawiadomienia skarżącego.

Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ustawy, który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Reguły wykładni prawa dotyczące dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

Uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone – dotyczące sfery faktów.

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie udip decyduje treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie też z art. 6 ust. 1 udip za informację publiczną bez wątpienia uznać należy wszelkie informacje: o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d, lit. e i lit. f udip), a także o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz.

17) oraz treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, lit. b i lit. c udip). Na podstawie art. 3 ust. 1 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 udip dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W stanie niniejszej sprawy, notatka służbowa jest dokumentem, który został wytworzony przez funkcjonariusza jednostki organizacyjnej zbrojnej formacji, jaką jest Policja, i dotyczy sfery faktów, może dotyczyć też wystąpień, opinii i ocen dokonywanych przez te organy i ich pracowników i jako taka stanowi informację publiczną. Z punktu widzenia udip treść tych dokumentów (notatek służbowych) jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej w ramach realizacji powierzonych zadań, zatem powstałe w związku z prowadzeniem tych zadań czy też konkretnych spraw (wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11). Taką władzę publiczną niewątpliwie sprawuje Policja.

Notatki służbowe mogą być informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12). Przyjmuje się, że notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne, tj. projekty notatek lub zapisy w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania przygotowawczego w sprawie karnej, lub akt sądowych (wyroki WSA we Wrocławiu z 20 listopada 2018 r., IV SAB/Wr 179/18 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Notatka jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, dotyczy sprawy publicznej. Podkreślić bowiem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a koszty związane z jej funkcjonowaniem są pokrywane z budżetu państwa. Dlatego też informację pochodzącą od funkcjonariusza Policji, utrwaloną w formie notatki, należy traktować jako sprawę publiczną, związaną bezpośrednio z działalnością i funkcjonowaniem policji. Notatki służbowe sporządzone przez Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie udip, z przewidzianymi prawem wyjątkami (wyrok WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2021 r., IV SAB/Wr 5/21).

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wszystkie tego rodzaju dokumenty dotyczące podjętych interwencji są wytwarzane przez policjantów w celu dokumentowania podejmowanych przez nich czynności. Posiadają zatem walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej i niewątpliwie zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Tym bardziej, że istnieją zasady ewidencjonowania wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych zawarte w Wytycznych Nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP z 2019 r. poz. 30). Zgodnie z § 4 ww. dokumentu w notatniku służbowym policjant dokumentuje czynności służbowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inne, niezbędne informacje, dotyczące przebiegu służby.

W niniejszej sprawie przedmiot i zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Treść wniosku skarżącego wskazuje, że jego żądanie dotyczy faktów, tj. informacji o działaniach podejmowanymi przez Policję. Pomimo tego, że wnioskodawca początkowo błędnie oznaczył datę interwencji funkcjonariuszy Policji podjętej wskutek jego zgłoszenia, to jednak jednoznacznie opisał okoliczności zdarzenia. Treść pisma organu z 23 maja 2023 r. wskazuje, że również Komendant nie miał, co do tego wątpliwości, jednak wadliwie zakwalifikował wniosek, jako dotyczący dokumentów, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie udip.

W świetle dotychczasowych rozważań Sądu, Komendant powinien udzielić żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 udip. Z treści wniosku nie wynika przy tym, aby żądanie zostało złożone w odrębnym trybie dot. dostępu do akt prowadzonego postępowania np. na podstawie Kodeksu postępowania karnego. Skarżący nie domagał się bowiem wglądu do określonych akt, lecz pytał tylko o dokumenty, które znajdują się w posiadaniu Komendanta i nie zostały włączone do akt postępowania karnego o powołanej wyżej sygnaturze. W konsekwencji więc uznać należy, że jego wniosek podlegał rozpoznaniu na zasadach określonych w udip.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 16 grudnia 2005 r., OSK 1782/04, zgodnie z którym – z chwilą wejścia w życie udip – jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy udip. Jeśli zatem skarżący żądał przekazania dokumentów pochodzących od organu, niewłączonych do akt postępowania przygotowawczego, to uznać należy, że zasady dostępu do akt postępowania karnego (art. 156 kpk), nie stoją na przeszkodzie do udostępnienia informacji na zasadach i w trybie udip.

W szczególności notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych (wyrok NSA z 22 marca 2019 r., I OSK 1280/17). Powyższa analiza stanu sprawy odnosi się w całości również do protokołu technika policyjnego, którego udostępnienia domagał się skarżący.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym – kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Wskazać jednak trzeba, że samo zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza w każdym przypadku bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. Na podstawie art. 5 udip prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 udip), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 udip) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a udip).

W przypadku zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 2 lub ust. 2a udip organ zobowiązany do udostępnienia informacji powinien, działając na podstawie art. 16 udip, wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne dokonanej odmowy. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 udip, nie powoduje zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością. Ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 udip, zgodnie z treścią tego przepisu, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 udip, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej, jakkolwiek służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – to jest jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji, to jednak niezależnie od tego, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepisem częściowo implementującym na gruncie udip cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 udip. Nie można jednak uznać, aby regulacja ta zawierała wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP – zastosowanie tego typu ograniczeń. Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji.

Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. Nie wszystkie jednak tego typu materiały – tylko z tej racji, że zostały wytworzone czy znalazły się w posiadaniu osób piastujących funkcję organu władzy (czy innych funkcjonariuszy publicznych) – stają się z tego powodu informacjami publicznymi.

Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13 i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2016 r., II SA/Wa 699/16).

Przy uwzględnieniu tych uwag, a w odniesieniu do dokumentów i informacji związanych z wykonywaniem zadań służbowych oraz działań realizowanych przez funkcjonariuszy Policji, odwołać należy się do ustawy o Policji, która w art. 20a ust. 1 stanowi, że w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji, do podstawowych zadań Policji należy m.in. inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi. Stosownie zaś do art. 20b ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności.

Celem regulacji art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji jest ochrona informacji związanych z działalnością Policji, co ma służyć zapewnieniu prawidłowej realizacji zadań jakie ustawodawca nałożył na tę formację, służących ochronie bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego względu, zdaniem Sądu, podlegają one uwzględnieniu wraz ze znajdującymi w tym zakresie zastosowanie przepisami o ochronie informacji niejawnych, jako mogące stanowić podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Konstrukcja art. 5 ust. 1 udip zawiera bowiem regulację przewidującą ograniczenie prawa do uzyskania takiej informacji publicznej, która podlega ochronie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (wyroki WSA w Warszawie z 30 września 2016 r., II SA/Wa 699/19 i z 19 października 2018 r., II SA/Wa 713/18).

Dopuszczone w tym zakresie ograniczenie dostępu do informacji nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Nadal bowiem zastosowanie znajduje w tym zakresie ogólna zasada gwarantująca szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, zmierzająca do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ Policji powinien rozważyć wymogi prawne i ocenić materiał informacyjny, którego dotyczy żądanie udostępnienia.

Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej podjętej w terminie wynikającym z art. 13 albo 15 udip, odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej (art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 udip), udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania.

Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje w przewidzianym prawem terminie odpowiednich czynności. Taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Komendant nie rozpoznał bowiem wniosku skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej w żadnym z wymaganych ustawą terminów, błędnie stwierdzając, że żądane dokumenty w ogóle nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach regulowanych w udip, co skutkowało jego bezczynnością, o której – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa – Sąd orzekł w pkt 2 wyroku.

Jak już wcześniej wskazano skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego Komendant powinien udostępnić żądane informacje, wydać odpowiednią decyzję odmowną lub w przypadku braku określonych informacji poinformować o tym skarżącego. Sam fakt, że określona informacja w ocenie organu podlega udostępnieniu w trybie kpk nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 udip, prawo do jej uzyskania może podlegać stosownym ograniczeniom, w szczególności gdyby jednak żądane przez wnioskodawcę dokumenty zostały włączone do akt postępowania karnego, ale o tym należałoby orzec w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie, jak wynika z dokumentów znajdujących się w jej aktach, Komendant dysponuje żądanymi przez wnioskodawcę dokumentami, lecz ich nie udostępnił na wniosek skarżącego, a bezczynność organu nie ustała do czasu orzekania przez Sąd, stąd na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 ppsa, w pkt 1 wyroku, zobowiązano Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni.

Na podstawie art. 149 § 1a ppsa, oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał z kolei, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.

Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu nie sposób stwierdzić, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem zaniechania wynikającego z błędnego stanowiska, co do przedmiotu wniosku, i udzielenia nieprawidłowej odpowiedzi zwykłym pismem.

Z powyższych przyczyn Sąd rozstrzygnął jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, w pkt 4 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Orzeczenia sądów administracyjnych są udostępniane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).