Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta A. określił Stowarzyszeniu "X." kwotę [...] zł tytułem dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do zwrotu na rzecz budżetu miasta. Organ ustalił również okres od 01 lutego 2010 r. do 18 listopada 2010 r., a także okres od 15 stycznia 2011 r. do dnia wydania omawianej decyzji, jako termin od którego naliczane są odsetki jak dla zaległości podatkowych od wskazanej powyżej kwoty.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem stowarzyszenie pismem z dnia 28 lipca 2011 r., wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Po rozpoznaniu odwołania stowarzyszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu I instancji.
Pismem z dnia 29 maja 2015 r. stowarzyszenie wniosło skargę na opieszałość w wydaniu przez SKO w P. wskazanej powyżej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO w P. pismem z dnia 05 października 2011 r. wyznaczyło nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 grudnia 2011 r. Mimo to Kolegium nie dotrzymało wyznaczonego przez siebie terminu, a rozpatrzenie odwołania nastąpiło dopiero w kwietniu 2015 r., czyli po 43 miesiącach od daty złożenia odwołania. Zaznaczono również, że organ w swojej decyzji nie podał daty rozpatrzenia odwołania, a jedynie oznaczył datę pisma informującego o meritum decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność z powodu braku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy odnieść się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zawartego w odpowiedzi na skargę, o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Na mocy art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2016, poz. 23; dalej: k.p.a.) przez przyznanie stronie uprawnienia do złożenia zażalenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W ujęciu więc art. 37 § 1 k.p.a. wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia – po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. – Dz. U. z 2015 poz. 613) wniesienie skargi na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 jest dopuszczalne po wyczerpaniu środka zaskarżenia, który stanowi ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w sytuacji bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, które występuje w sprawie jako organ podatkowy, a w przypadku którego nie ma organów wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść ponaglenie na podstawie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, skierowana do sądu administracyjnego skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w postępowaniu podatkowym środek ten jest przewidziany w art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016, poz. 718) wyłącznie dla aktów i czynności organu podatkowego, a nie stanu bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., II FSK 1262/11 – postanowienie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, należy odnieść także do przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem postępowania toczonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. był zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jak orzekł tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r., I SA/Po 1274/15 (wyrok dostępny w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl) organ błędnie stosował w sprawie przepisy Ordynacji podatkowej, podczas gdy postępowanie winno być prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. W trakcie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. skierowało do strony postanowienie z dnia 5 października 2011 r., wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2011 r., powołując jako podstawę prawną przepisy Ordynacji podatkowej. To mogło ukształtować u strony postępowania przekonanie, że postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek SKO w P. o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. W okolicznościach faktycznych sprawy, w sytuacji gdy organ wadliwie stosował przepisy Ordynacji podatkowej w sprawie, w której zastosowanie winny znaleźć przepisy k.p.a. wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie wymagało ani ponaglenia, ani wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Przyjąć bowiem należy, że organ prowadził postępowanie na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. W rezultacie w przypadku postępowania prowadzonego przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie musiało zostać poprzedzone ponagleniem bądź wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga mogła zatem być rozpoznana.
W związku z powyższymi wyjaśnieniami nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Zgodnie z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że postępowanie trwało 43 miesiące. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ nie podjął w tym czasie żadnej czynności procesowej, z wyjątkiem wydania postanowienia z dnia 5 października 2011 r., wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2011 r. Ostatecznie decyzja została wydana [...].
Wskazane powyżej okoliczności pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem aprobować postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, w trakcie którego przez niemal 4 lata nie są prowadzone żadne czynności i nie wystąpiły żadne przeszkody uniemożliwiające załatwienie sprawy.
Ponadto podkreślić należy, że stosownie do treści art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd jest dodatkowo uprawniony do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek grzywny. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ wyda już decyzję, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu, ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie fakt niezwykle długiej – prawie czteroletniej – zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy, przy równoczesnym braku jakichkolwiek działań zmierzających do jej usunięcia, powoduje, że w sprawie konieczne stało się wymierzenie grzywny SKO w P. Orzeczenie w powyższym przedmiocie zagwarantuje, iż w przyszłości, w podobnych sprawach, organ nie będzie w sposób nieuzasadniony uchylał się od podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co będzie z kolei służyło zabezpieczeniu interesu społecznego.
Sama wysokość orzeczonej grzywny ([...] zł), spełnia funkcje represyjną, przy czym podkreślić należy, że nie ma ona charakteru rekompensaty dla skarżącej, lecz zagwarantuje prawidłowe funkcjonowanie organu w innych postępowaniach.
Z uwagi na powyższe orzeczono, w oparciu o postanowienia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. – Dz. U. z 2016 r. poz. 718), jak w sentencji wyroku.