Uzasadnienie
W dniu 23 stycznia 2025 r. D. K. złożył do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS wniosek o wydanie zaświadczenia z konta osoby ubezpieczonej. We wniosku wskazał, że chce otrzymać dane o zgłoszeniu i okresach podlegania ubezpieczeniom społecznym za okres prowadzonej działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na wniosek ZUS od 30 stycznia 2025 r. do 1 grudnia 2025 r. co miesiąc przesyłał wnioskodawcy pisma, że z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające w zakresie nieprawidłowości w dokumentacji ubezpieczeniowej wniosek nie może być rozpatrzony w terminie.
W dniu 28 listopada 2025 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "K.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu 2 grudnia 2025 r. wnioskodawca wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji, w której ZUS przyjął błędny okres prowadzenia działalności.
Pismem z 10 grudnia 2025 r. ZUS poinformował stronę, że nie jest możliwe dokonanie korekty danych ubezpieczeniowych z uwagi na trwające postępowanie sadowe w przedmiocie okresu prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej. Organ podniósł, że w związku z wniesieniem przez stronę w dniu 24 lipca 2025 r. odwołania od decyzji ZUS z 23 czerwca 2025 r. nr [...] dotyczącej ustalenia podlegania przez stronę ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej sprawę przekazano do Sądu Okręgowego w P. i jest ona w toku. Wobec tego dokonanie korekt danych zapisanych na koncie strony będzie możliwe dopiero po prawomocnym zakończeniu tego postępowania sądowego.
W dniu 9 grudnia 2025 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS w sprawie wniosku z 23 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ZUS dopiero 31 lipca 2025 r. wydał decyzję odmowną, ale na podmiot niebędący stroną (C. C.), przez co decyzji nie można uznać za istniejącą w obrocie prawnym. ZUS naruszył w ten sposób art. 8, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37, art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz art. 45, art. 68 i art. 77 Konstytucji RP.
Skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ZUS,
- 2. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa,
- 3. zobowiązanie ZUS do załatwienia sprawy w terminie 7 dni,
- 4. wymierzenie organowi grzywny,
- 5. zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej adekwatnej do skali naruszeń,
- 6. zasądzenie kosztów postępowania.
W dodatkowym piśmie procesowym z 17 grudnia 2025 r. (k. [...]-[...]) skarżący podniósł, że ZUS 10 grudnia 2025 r. ponownie wydał decyzję odmowną skierowaną do podmiotu C. C., który nie był stroną i nie jest ubezpieczonym (jest nim osoba fizyczna D. K.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego.
W dodatkowym piśmie procesowym z 14 lutego 2026 r. skarżący wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez Sąd jako skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Przy dodatkowym piśmie procesowym z 18 lutego 2026 r. skarżący załączył kopię decyzji ZUS z 31 lipca 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek wydana po rozpatrzeniu wniosku z 24 lipca 2025 r., podczas gdy skarżący 24 lipca 2025 r. nie składał nowego wniosku o wydanie zaświadczenia, stąd zdaniem skarżącego organ nadal nie załatwił wniosku z 23 stycznia 2025 r. Nawet gdyby skarżący 24 lipca 2025 r. złożył nowy wniosek, to organ nie wyjaśnił czy rozpatrzył wniosek z 23 stycznia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarżący wniósł skargę na bezczynność ZUS i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 23 stycznia 2025 r. o wydanie zaświadczenia z konta osoby ubezpieczonej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. W orzecznictwie jako podstawę dopuszczalności takiej skargi wskazano art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienie o sygn. akt II OSK 465/08). Mając jednak na uwadze istotę zaświadczenia (art. 217 § 2 k.p.a.), będącego aktem wiedzy, a nie aktem woli organu (w szczególności w drodze zaświadczenia organ nie rozstrzyga żadnej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym), należy przyjąć, że podstawą prawną do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 i art. 219 K.p.a. W szczególności, skoro art. 219 K.p.a. przewiduje wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie, to możliwa jest także kontrola stanu bezczynności organu niewydającego zaświadczenia.
Niezależnie jednak od wyboru jednej z wyżej wskazanych podstaw prawnych skargi na bezczynność lub przewlekłość, dopuszczalność dochodzenia na drodze sądowej ochrony przed zwlekaniem przez organ z załatwieniem podania o wydanie zaświadczenia w terminie określonym w art. 217 § 3 K.p.a. nie powinna budzić wątpliwości w świetle art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP. Kończąc ten wątek tylko uzupełniająco można wskazać, że dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest przyjmowana nie tylko w najnowszym orzecznictwie NSA (por.: postanowienie o sygn. akt II GSK 1104/23) oraz w piśmiennictwie (por.: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 18 wyd., Legalis 2022, Nb 6 do art. 217), ale takie też stanowisko zajmował NSA na gruncie art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. nr 74 poz. 368) – por.: wyrok o sygn. akt I SAB 49/98.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII K.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 K.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 K.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 K.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Jak wskazano wyżej, skarżący wniósł skargę na bezczynność ZUS i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 23 stycznia 2025 r. o wydanie zaświadczenia z konta osoby ubezpieczonej.
Pojęcie "bezczynności" zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenie termin na załatwienie sprawy został określony w przywołanym wyżej art. 217 § 3 K.p.a. (tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni).
Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy natomiast rozumieć stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania należy wyjaśnić, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność czy przewlekłość, prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). Bezczynność jest zatem związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Z kolei przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód".
Nadto w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 871/22).
W konsekwencji o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por.: postanowienie o sygn. II OSK 2317/19).
Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zatem, choć strona skarżąca zarzuca organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w załatwieniu wniosku z 23 stycznia 2025 r., to Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie organ w istocie dopuścił się bezczynności.
Skarga na bezczynność organu jest zasadna, gdyż nie załatwiono sprawy w terminie. Na dzień jej wniesienia (9 grudnia 2025 r.) i orzekania przez Sąd ZUS pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 23 stycznia 2025 r.
W kontrolowanej sprawie 23 stycznia 2025 r. do ZUS wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia z konta osoby ubezpieczonej w zakresie zgłoszenia i okresach podlegania ubezpieczeniom społecznym. Termin na załatwienie sprawy - zgodnie z art. 217 § 3 K.p.a. - upływał najpóźniej 31 stycznia 2025 r. (piątek). W tym terminie sprawy nie załatwiono.
Nie załatwia sprawy decyzja ZUS z 31 lipca 2025 r. nr [...] załączona do pisma procesowego z dnia 18 lutego 2026 r, gdyż wydano ją po rozpatrzeniu innego wniosku tj. z 24 lipca 2025 r, a nie z wniosku z 23 stycznia 2025 r. o wydanie zaświadczenia z konta osoby ubezpieczonej w zakresie danych o zgłoszeniu i okresach podlegania ubezpieczeniom społecznym, złożonym na stosownym druku US-7. Ten właśnie wniosek objęty był żądaniem strony i wobec jego nie rozpoznania złożyła ponaglenie. W zakresie tego wniosku nie było podstaw do wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, gdyż dane, których poświadczenia żąda skarżący, powinny wynikać z prowadzonych przez ZUS ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu i strona na ich podstawie winna uzyskać stosowne zaświadczenie bądź organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
Również decyzja organu z 10 grudnia 2025 r. nr [...] nie załatwia wniosku z 23 stycznia 2025 r., lecz wniosek z 1 grudnia 2025 r, który był odrębnym, nie objętym niniejszą sprawą wnioskiem o wydanie zaświadczenia w sprawie niezalegania w opłacaniu składek.
Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku (pkt I. sentencji wyroku).
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa wynika z dużej zwłoki organu w załatwieniu wniosku z 23 stycznia 2025 r. Od 31 stycznia 2025 r. (najpóźniejszy, siedmiodniowy termin, do załatwienia wniosku) do 10 września 2026 r. (dzień orzekania przez Sąd), tj. przez ponad 17 miesięcy organ nie wydał stosownego aktu, co w zestawieniu z siedmiodniowym terminem, w którym miał to uczynić oznacza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z tego względu Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ZUS do załatwienia wniosku skarżącego z 23 stycznia 2025 r. w terminie 30 dni od zwrotu akt organowi (pkt III. sentencji wyroku).
Znaczny okres zwłoki organu w załatwieniu wniosku uzasadnia zasądzenie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku).
W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt V. sentencji wyroku). Sąd uznał, że w sytuacji zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł nie jest już konieczne wymierzenie organowi grzywny.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.) i nie wykazał, aby poniósł inne niezbędne koszty postępowania (art. 205 § 1 p.p.s.a.).