Uzasadnienie
A.F. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] lipca 2012 r., o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako tabela likwidacyjna wsi [...] cz. działki o nr [...].
Skarżąca zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy określonych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wniosła o zobowiązanie Prezydenta do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając, że wniosek złożony został w dniu 18 października 2011 r. i uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2012 r. oraz że w wyniku złożonych zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami. Termin ten upłynął w dniu 5 listopada 2012 r. Ponadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył kolejny dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami, w zakresie działek ewidencyjnych nr [...]. Termin ten upłynął w dniu 27 maja 2013 r. Prezydent [...] nie dotrzymał jednak wyznaczonych terminów.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Ponadto wskazano, że wniosek z dnia [...] października 2011 r. o przyznanie odszkodowania nie obejmował działek ewidencyjnych nr [...].
W związku z nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu skargi z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd wezwał zarządzeniem z dnia 10 listopada 2016 r. pełnomocnika skarżącej do jednoznacznego sprecyzowania tej skargi poprzez wskazanie w odniesieniu do jakich konkretnie działek skarżąca zarzuca bezczynność Prezydentowi [...], oraz wykazania, że wskazane w skardze numery działek odpowiadają działkom wskazanym we wniosku o ustalenie odszkodowania.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik skarżącej precyzując skargę stwierdził, iż skarga na bezczynność w niniejszym postępowaniu dotyczy działek ewidencyjnych o nr [...]. Podkreślił ponadto, że wniosek o ustalenie odszkodowania wniesiony przez stronę ma znaczenie jedynie porządkujące albowiem to organ posiada wiedzę z urzędu, co do których działek nie zostało przyznane odszkodowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów K.p.a.
Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że wniosek z dnia [...] października 2011 r., uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2012 r., o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość wpłynął do Urzędu [...] w dniu 19 października 2011 r. Pierwsze działania w sprawie mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia, organ podjął dopiero w lutym 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. zwrócono się do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] w [...] o nadesłanie wydruku informacji z ewidencji gruntów, decyzji komunalizacyjnych i informacji wskazujących które działki ewidencyjne podlegają komunalizacji. Pismo z [...] lutego 2012 r. było w istocie jedyną podjętą przez organ czynnością zmierzającą do wyjaśnienia i rozpoznania sprawy. Po uzyskaniu odpowiedzi na powyższe pismo, co miało miejsce w dniu 29 marca 2012 r. (od Biura Geodezji i Katastru Delegatury w [...]) i w dniu 2 kwietnia 2012 r. (od Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w [...]) organ nie podjął żadnych działań w sprawie odszkodowania.
Nie informowano też stron o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Jedyną czynnością organu w tym zakresie było pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym poinformowano skarżącą, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 30 września 2013 r. Prezydent [...] nie dochował również terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r., jak również w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z którym uznano zażalenia skarżącej za uzasadnione i wyznaczono dodatkowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Termin ten upłynął 27 maja 2013 r.
Skarga jest więc w pełni uzasadniona. Oczywiste jest, że Prezydent [...] w prowadzonym postępowaniu uchybił powołanym wyżej przepisom K.p.a. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność stosowna decyzja nie została wydana.
Sąd uznał jednocześnie, że wobec znacznego przekroczenia terminów określonych w K.p.a. i ograniczenia czynności mających na celu zakończenie sprawy do wystosowania pisma z dnia [...] lutego 2012 r. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd oddalił skargę w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w zakresie dotyczącym gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka nr [...] nie podlega komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż stanowi drogę krajową, której właścicielem jest Skarb Państwa (zarząd trwały ZDM w [...]). Przedmiotowa działka nie została przez skarżącą wskazana we wniosku o ustalenie odszkodowania z dnia [...] października 2011 r. ani w piśmie uzupełniającym wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. We wniosku z [...] października wskazano działki nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] (co do dwóch ostatnich działek żądanie zostało wyłączone z zakresu zażalenia; pismo z [...] maja 2012 r.).
W kolejnym wniosku z [...] lipca 2012 r. wskazano działki nr [...] z obrębu [...]. W sprawie zostały złożone dwa zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy odszkodowania za działki wymienione we wniosku i w piśmie uzupełniającym, a także dodatkowo za działkę nr [...]. Postanowieniami Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] i [...] stycznia 2013 r. nr [...] uznano zażalenia za uzasadnione. Przy czym w pierwszym postanowieniu organ wskazał ogólnie, że uznaje, że Prezydent [...] był bezczynny w załatwieniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako [...], bez odnoszenia się do poszczególnych działek. W postanowieniu kolejnym Wojewoda uznał zaś bezczynność Prezydenta [...] w odniesieniu do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za działki nr [...] z obrębu [...]. Wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej, złożone na wezwanie Sądu, zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. (data stempla pocztowego) nie usunęły braku jednoznaczności zakresu żądania zawartego we wniosku i zażaleniu.
Pełnomocnik skarżącej precyzując skargę stwierdził, iż skarga na bezczynność w niniejszym postępowaniu dotyczy działek ewidencyjnych o nr [...], nie wyjaśnił równocześnie z czego wynika różnica zakresów żądania zawartego we wnioskach i zażaleniach. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącej, że to organ posiada wiedzę z urzędu, co do których działek nie zostało przyznane odszkodowanie. Jednakże nie można zapominać, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest związanie organu żądaniem strony. W sytuacji więc, zawarcia we wniosku o ustalenie odszkodowania żądania w odniesieniu do poszczególnych działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości dekretowej, organ będzie związany żądaniem. Oczywiste jest, że zakres żądania strony może zmienić się w toku postępowania administracyjnego na skutek ustalenia określonych okoliczności sprawy, to jednak zawsze musi nastąpić to w sposób sformalizowany.
Zrozumiałe jest także, że precyzyjne określenie zakresu żądania w sprawach toczących się na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastręcza stronom trudności, jednakże w takiej sytuacji rozwiązaniem jest odpowiednie sformułowanie wniosku o ustalenie odszkodowania. Zauważyć należy, że stwierdzenie pełnomocnika skarżącej, że wniosek o ustalenie odszkodowania wniesiony przez stronę ma znaczenie jedynie porządkujące, bynajmniej do uprządkowania zakresu sprawy o bezczynność nie doprowadził.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).