Uzasadnienie
Pismem z 25 sierpnia 2016 r. J.G., A.K. i J. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznania wniosku J.G. o przyznanie odszkodowania z utraconą nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], oznaczoną hip. jako "[...]", będącą w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) własnością J.Z.– poprzedniczki prawnej skarżących.
Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z 16 kwietnia 2015 r. J. G. - będący wraz M. G., L.S. i H.G., współspadkobiercą J.Z.– reprezentowany przez adwokata T.Z., wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), odszkodowania za utraconą nieruchomość położoną przy ul. [...] w W..
Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie wniósł on 17 czerwca 2015 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] trzymiesięczny termin na rozpoznanie sprawy odszkodowania. Termin ten upłynął bezskutecznie. Przy piśmie z 24 sierpnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy, działając również w imieniu E.K. i J.D. uzupełnił wniosek odszkodowawczy przez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne E.K. po zmarłej L.S. oraz następstwo prawne J.D. po zmarłych H.G. i M.G.. Następnego dnia wyżej wymienieni wnieśli wskazaną na wstępie skargę na bezczynność Prezydenta [...], domagając się w niej zobowiązania organu do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi wskazywali na dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając uwagę na niezałatwienie sprawy w terminie, jak też niepoinformowanie stron o przyczynach zaistniałej zwłoki.
W odpowiedzi na skargę (udzielonej 7 grudnia 2016 r.) organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem z 7 grudnia 2016 r., skierowanym także do widomości pełnomocnika stron, wystąpiono do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie odbitki z mapy ewidencyjnej z wykreślonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek ewidencyjnych, w skład których ona wchodzi oraz rozliczenia jej powierzchni według aktualnych działek ewidencyjnych. Dalsze zaś czynności w sprawie zostaną podjęte po otrzymaniu odpowiedzi na ww. pismo.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.K. i J.D..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
wobec prawomocnego odrzucenie skarg A.K. i J.D. sprawa rozpoznana została w efekcie skutecznie wniesionej skargi przez J.G.. Ta zaś dotyczyła bezczynności Prezydenta [...], polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z 16 kwietnia 2015 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania z utraconą przez jego poprzedników prawnych nieruchomość [...] położoną przy ul. [...].
Bezczynność organu zachodzi natomiast, gdy w prawnie określonym terminie organ, będąc ku temu kompetentny, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy administracyjnej (zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.").
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przyznanie odszkodowania, nie został przez organ rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu 16 kwietnia 2015 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...]. Od tego momentu zatem rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 k.p.a., termin w jakim winien on być rozpoznany. To z kolei oznacza, że zainicjowane nim postępowania winno ulec zakończeniu co do zasady najpóźniej 16 czerwca 2015 r. Tymczasem, do chwili obecnej Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie. Nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie informował stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania.
Oznacza to, że od przez przeszło dwóch lat, będąc właściwym w sprawie, pozostaje w niej bezczynny, co implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki.
Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać przeszło dwuletniej zwłoki w jej załatwieniu. Tym bardziej gdy jest to efektem zaniechania podejmowania w niej przez organ jakichkolwiek działań. Zważyć wszak należy, że pierwszą i jedyną czynność w sprawie Prezydent [...] podjął dopiero trzy miesiące po wniesieniu skargi. Przy czym nawet wówczas ograniczył się wyłącznie do wystąpienia do jednej z komórek organizacyjnych Urzędu [...] o dokumenty obrazujące lokalizacje nieruchomości na tle aktualnie istniejących działek ewidencyjnych (vide pismo z [...] grudnia 2016 r. nr [...]), która to informacja w świetle materialnoprawnych przesłanek odszkodowania określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w istocie nie ma znaczenia relewantnego, co wskazuje na pozorność tej czynności.
Godzi się wszak zauważyć, iż z dla oceny zasadności zgłoszonego w tym trybie żądania, istotne znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego ternu w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz data utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez jej byłego właściciel (jego następców prawnych), a nie to jak na tle obecnie istniejących działek ewidencyjnych przebiegałaby jej granica. W tym zakresie czynności dowodowe natomiast nie były prowadzone.
Taki sposób procedowania sprawy administracyjnej, pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co z kolei prowadzić musi nieuchronnie do podważenia do organów władzy publicznej zaufania uczestników tego postępowania (których zresztą pełnego kręgu w niniejszej sprawie Prezydent [...] nawet nie próbował ustalać), a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru zwłoki pozostaje także lekceważące podejście przez organ do wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi skargi w terminie 30 dni od jej wniesienia. Ta bowiem przekazana została do Sądu dopiero niemal po ponad 3 miesiącach od jej wpływu do organu. Przyczyny zaś tego stanu rzeczy nie zostały w ogóle wyjaśnione. Podobnie zresztą Prezydent [...] zachował się po złożeniu przez skarżącego w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie do Wojewody [...], zwlekając z ustosunkowaniem się do tego środka prawnego, jak też z przekazaniem organowi wojewódzkiemu w związku z nim akt sprawy (vide uzasadnienie postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r.).
Wyznaczając, stosowanie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniających do uzyskania odszkodowania, jak też konieczność przeprowadzenia (w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania) dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Z tego względu terminem w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest zdaniem Sądu termin czterech miesięcy, a nie jak tego oczekiwał skarżący termin dwumiesięczny, którego dochowanie byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy nierealne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono zaś na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.
Zdanie Odrębne
UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO OD WYROKU WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W WARSZAWIE Z DNIA 3 SIERPNIA 2017 r., SYGN.AKT I SA/Wa 1686/16
Zgłaszam zdanie odrębne, albowiem w pkt 2 wyroku należało stwierdzić, że bezczynność Prezydenta [...] - dotycząca rozpoznania wniosku J. G. z 16 kwietnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną hip. jako "Emfiteutyczna Kolonia we Wsi [...] Nr [...]", będącą w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) własnością J. Z., poprzedniczki prawnej skarżących - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W mojej ocenie bezczynność organu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie przybrała postaci kwalifikowanej - nie naruszała rażąco prawa.
Wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika J. G. - adwokata T. Z. - w dniu 16 kwietnia 2015 r. Zatem powinien on być kompletny i zawierać wszystkie potrzebne dokumenty - w szczególności wykazujące następstwa prawne po zmarłych współwłaścicielach tej nieruchomości. Tymczasem tak nie było.
Dopiero ponad rok później - pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. (data prezentaty), stanowiącym uzupełnienie wniosku o przyznanie odszkodowania, profesjonalny pełnomocnik wnioskodawcy złożył szereg aktów poświadczenia dziedziczenia, akty notarialne umów sprzedaży udziałów w spadku oraz udzielone mu pełnomocnictwa do prowadzenia tej sprawy.
Jednocześnie tego samego dnia złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] dotyczącą rozpoznania wniosku J. G. o przyznanie odszkodowania.
Wnosił w niej o zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Należy przy tym podkreślić, że profesjonalny pełnomocnik nie żądał stwierdzenia, iż bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Prezydent [...] pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (skierowanym także do widomości pełnomocnika stron), wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie odbitki z mapy ewidencyjnej z wykreślonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek ewidencyjnych, w skład których ona wchodzi oraz rozliczenia jej powierzchni według aktualnych działek ewidencyjnych. Następnie przekazał akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu.
Wyrokiem z 3 sierpnia 2017 r. Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. G. z 16 kwietnia 2015 r. w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie bezczynność Prezydenta [...] nie budzi żadnej wątpliwości - gdyż przedmiotowy wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] nie został dotychczas rozpoznawany.
Istota powstałego w niniejszej sprawie zagadnienia sprowadza się tylko do oceny, czy bezczynność Prezydenta [...] dotycząca rozpoznania wniosku J. G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Uważam, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa - bowiem organ administracji podjął jednak czynność w sprawie mającą na celu zgromadzenie potrzebnej dokumentacji.
Przy tej ocenie wzięłam także pod uwagę okoliczność, iż wniosek o przyznanie odszkodowania - złożony przez profesjonalnego pełnomocnika - został uzupełniony dopiero ponad rok później i jednocześnie tego samego dnia została złożona skarga do Sądu na bezczynność organu.
Ponadto należy wziąć pod uwagę charakter sprawy będącej sprawą z zakresu tzw. spraw dekretowych, których historyczny kontekst wpływa na stopień skomplikowania sprawy.
Wydając wyrok w przedmiotowej sprawie Sąd - kierując się interesem strony i biorąc pod uwagę specyfikę i trudność danej sprawy - zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. G. w terminie czterech miesięcy - uznając, że w tej sytuacji tylko taki termin będzie adekwatny i realny.
Zatem nawet Sąd uznał, iż maksymalny termin określony w art. 35 kpa - dwa miesiące - jest kompletnie nierealny na rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...].
Tymczasem profesjonalny pełnomocnik strony złożył wniosek o przyznanie odszkodowania w dniu 16 kwietnia 2015 r. i już dwa miesiące później - w dniu 17 czerwca 2015 r. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu.
Również skargę do Sądu na bezczynność organu wniósł w tym samym dniu, w którym uzupełnił swój wniosek – przy czym w skardze nie żądał stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę uważam, iż nie można stwierdzić, że bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku J. G. z 16 kwietnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – dlatego też konieczne stało się zgłoszenie zdania odrębnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2017 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1686/16.