Uzasadnienie
Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpatrzenia sprawy z wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] zmienionej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] dla których prowadzona jest Kw nr [...]. W skardze Gmina wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. w terminie 1 miesiąca;
2) zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. zmienionej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Następnie [...] marca 2019 r. Burmistrz [...] otrzymał zawiadomienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. o złożeniu przez P. S.A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2019 r. zawierające pouczenie o prawie stron do złożenia dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, w terminie 14 od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. W zawiadomieniu tym nie podano daty złożenia przez P. S.A wniosku. Było to ostatnie pismo jakie organ administracji skierował do skarżącego i zarazem ostatnia ujawniona wobec skarżącego czynność podjęta przez ten organ w przedmiotowej sprawie.
Jak stanowi art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei w myśl art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zdaniem Gminy [...] - zważywszy, że wniosek P. S.A. o ponowne o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra Inwestycji i Rozwoju przed [...] lutego 2019 r. – organ odwoławczy rażąco uchybił ww. terminom. Co więcej organ administracji naruszył również art. 36 § 1 kpa, gdyż nie zawiadomił skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.
W związku z niezałatwieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie skarżący wniósł ponaglenie z [...] grudnia 2019 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju. Jednak do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, ani też postanowienia tegoż organu w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia.
Gmina [...] podniosła też, że złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. Wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt l SAB/Wa 402/18 WSA w Warszawie stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] lutego 2019 r. P. S.A. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Gmina [...] wniosła ponaglenie do Ministra Rozwoju z powodu nierozpatrzenia tegoż wniosku. Następnie pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu: 23 lipca 2020 r.) Gmina [...] złożyła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...].
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Minister wskazał, że są one bezzasadne albowiem organ rozstrzygnął przedmiotową sprawę i decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...].
Organ odwoławczy zauważył, że brak załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym w kpa spowodowany był wyjątkowo skomplikowanym i złożonym charakterem przedmiotowej sprawy wymagającym szczegółowej analizy materiału dowodowego. Ponadto było to związane z bardzo dużym wpływem nowych spraw do Wydziału Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami prowadzącego niniejsze postępowanie nadzorcze. Minister Rozwoju podał, że w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 4300 spraw, przy czym w Wydziale Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami spraw jest łącznie ponad 1100, zaś obecnie średnio ok. 220 spraw przypada na każdego referenta. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron, itp., jak i te niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS, itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć.
Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda z ww. czynności wymaga także czasu. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe pomimo podejmowanych przez organ starań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie Minister Rozwoju przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia sprawy z wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...].
Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 1 miesiąca) został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony, a poza tym organ odwoławczy prowadził postępowanie dłużej, niż tego wymagały okoliczności tej sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa).
Z akt sprawy wynika, że wniosek P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra Inwestycji i Rozwoju [...] lutego 2019 r. W piśmie z [...] lutego 2019 r. Minister skierował do stron postępowania zawiadomienie o złożeniu ww. wniosku oraz pouczył o prawie do złożenia wyjaśnień, wniosków i zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. [...] grudnia 2019 r. pracownik organu ustalił, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. stała się ostateczna [...] grudnia 2017 r. oraz włączył do akt sprawy wydruk z elektronicznej księgi wieczystej nr [...].[...] grudnia 2019 r. Minister otrzymał ponaglenie Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r. wniesione w trybie art. 37 § 1 pkt 1 kpa. 23 lipca 2020 r. Minister Rozwoju otrzymał skargę Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. [...] sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju wydał decyzję nr [...] kończącą sprawę nieważnościową w administracyjnym toku instancji.
Oceniając natomiast stan przewlekłego prowadzenia przez Ministra postępowania odwoławczego, licząc od daty otrzymania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] lutego 2019 r.) do daty wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze ([...] sierpnia 2020 r.), pomijając okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. (zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikające z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19) Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania odwoławczego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Minister załatwił wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy po upływie ponad 15 miesięcy mimo, że nie prowadził czasochłonnego uzupełniającego postępowania dowodowego. W trakcie biegu terminu na załatwienie sprawy organ odwoławczy nie realizował też obowiązków z art. 36 kpa.
Zatem przekroczenie przez Ministra maksymalnego terminu jednego miesiąca na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym miało charakter rażąco nadmierny i nieuzasadniony koniecznością prowadzenia w szerokim zakresie postępowania wyjaśniającego.
Sygnalizowane przez Ministra w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi w zakresie samego stwierdzenia przez Sąd, czy organ w niniejszej sprawie przewlekle prowadzi postępowanie i jaki ten stan ma charakter. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, stan skomplikowania spraw, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem przewlekłości organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ.
Sąd zwraca uwagę, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Z tych też względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (decyzji administracyjnej) na skutek wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającą przeszkodę do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie stanowi zdarzenie w postaci wydania przez organ decyzji kończącej sprawę w administracyjnym toku instancji. W niniejszej sprawie Sąd oparł swoje stanowisko na poglądzie zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12. W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna jest załatwiona w chwili wydania przez organ aktu kończącego postępowanie bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Zdaniem NSA już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ wydał decyzję, to usunął tym samym stan bezczynności, a zatem Sąd winien postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa (pkt 1 wyroku), art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 wyroku) oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa (pkt 3 wyroku) w zw. z 119 pkt 4 i art. 120 orzekł, jak w sentencji.