Uzasadnienie
U. W. (Skarżąca) pismem z 19 sierpnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Opolskiego z 3 września 2020 r. nr IN-IV.7581.27.2013.EJ odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego wnosząc o:
- 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji odwoławczej;
- 3) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rody Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] kwietnia 1966 r. nr [...] o przejęciu gospodarstwa rolnego;
- 4) przyznanie Skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 23.258,90 zł;
- 5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania;
- 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że ww. decyzją z 3 września 2020 r. Wojewoda Opolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] kwietnia 1966 r. nr [...] o uznaniu gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] nr [...] o pow. 9,46 ha z budynkami za opuszczone przez spadkobierców po zmarłym S. W. oraz o przejęciu go na rzecz Państwa. Po wniesieniu odwołania od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi informował jedynie Skarżącą, że nie rozpozna złożonego odwołania we wskazanym wcześniej terminie, gdyż z racji wpływu dużej ilości spraw tego rodzaju i konieczności ich rozpoznawania według kolejności ich wpływu - sprawa zostanie rozpoznana do 31 grudnia 2021 r.
Zdaniem Skarżącej, trwające ponad trzynaście lat postępowanie administracyjne może nie naprawić krzywdy wyrządzonej rodzinie W., a bezczynność organu w tej sprawie spowodowana jest chaosem w postępowaniu odwoławczym, przez co wyrządzona repatriantom i ich potomkom krzywda pozostaje nienaprawiona.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że konieczność rozpatrywania podań według kolejności wpływu wynika ze wskazań Najwyższej Izby Kontroli. Kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania spraw. W sprawie tej po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, które organ otrzymał 6 października 2020 r., decyzją z 14 września 2021 r. nr SZ.gn.625.87.2020 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 3 września 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w ww. sprawach, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody Opolskiego z 3 września 2020 r. nr IN-IV.7581.27.2013.EJ odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrzył ponownie tę sprawę w wyniku odwołania Skarżącej, które organ otrzymał 6 października 2020 r., co nastąpiło decyzją z 14 września 2021 r. nr SZ.gn.625.87.2020, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 3 września 2020 r. Wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Skarżącej wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie.
Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 14 września 2021 r. nr SZ.gn.625.87.2020 stwierdzić należy, że Skarżąca zasadnie zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania ww. odwołania, która miała charakter rażący. Uwzględniając, że terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. zostały przez organ wielokrotnie przekroczone, a także fakt, że postępowanie toczyło się rok od złożenia odwołania do wydania decyzji, Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa.
Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że podnoszona w odpowiedzi na skargę przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie, tj. duża ilość spraw, nie usprawiedliwia bezczynności organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym okoliczności te - jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu rozpoznania sprawy - nie stanowią przyczyn opóźnień niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., lecz wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.
Podkreślić trzeba, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja niewątpliwie zaistniała.
Sąd uznał jednocześnie, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna jest swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Pełni ona funkcję represyjną i prewencyjną, ale też kompensacyjną, co oznacza, że ma ona na celu zadośćuczynienie za szkodę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Innymi słowy ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Dlatego we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 327/20). W rozpoznawanej skardze Skarżąca stwierdziła jedynie, że od lat oczekuje na rozpoznanie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Dlatego wniosek złożony w tym zakresie należało uznać za nieuzasadniony, a skarga w tej części została oddalona.
Sąd zasądził też na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach, które obejmują 100 zł wpisu od skargi, orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.