Uzasadnienie
R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...] (róg dawnej ul. [...]), oznaczoną hip. "[...]", złożonego w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w dniu 24 września 2010 r.
Organ rozpoznając przedmiotowy wniosek podjął następujące czynności w sprawie:
Pismem z dnia 29 listopada 2010 r. wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o przekazanie materiałów dotyczących: ewentualnego przedwojennego budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości, dokumentu potwierdzającego datę lustracji tej nieruchomości, czytelnego zdjęcia lotniczego z 1945 r., planu hipotecznego sprzed 1945 r. i montażu fotoplanu W. sprzed 1939 r. Odpowiedź na powyższe wystąpienie wpłynęła w dniu 1 lutego 2011 r.
Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. R. R. wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem w trybie art. 37 kpa na Prezydenta W., w związku z czym w dniu 8 sierpnia 2011 r. (data pisma) organ wojewódzki wystąpił o przekazanie akt sprawy. Zostały one przesłane przy piśmie z dnia 7 września 2011 r. W tym samym dniu Prezydent W. wystąpił do innej jednostki organizacyjnej urzędu o przesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów, wraz z odbitką mapy sytuacyjnej miasta z naniesionymi granicami hipotecznymi nieruchomości oraz odrębnym pismem poinformował R. R., iż z uwagi na gromadzenie dokumentów nie było możliwe rozpoznanie wniosku o odszkodowanie, a merytoryczna decyzja w sprawie zostanie wydana do końca grudnia 2011 r.
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi pierwszej instancji termin na załatwienie sprawy do dnia 30 listopada 2011 r. oraz stwierdził, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zostało ono nadesłane do organu w dniu 20 września 2011 r.
Przy piśmie z dnia 29 września 2011 r. organ prowadzący postepowanie otrzymał odpowiedź na swoje wystąpienie z dnia 7 września 2011 r.
Kolejnymi podjętymi czynnościami przez Prezydenta w postępowaniu było poinformowanie osoby występującej o odszkodowanie o stanie sprawy i nowym terminie, do którego zostanie wydana decyzja, tj. dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz wystąpienie do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. w dniu 29 grudnia 2011 r. o przesłanie akt lokalizacyjnych nieruchomości. Odpowiedź na to ostatnie wystąpienie została nadesłana w dniu 23 stycznia 2012 r. (data prezentaty organu).
W dniu 11 maja 2012 r. organ wystąpił do [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej Administracji Osiedla [...] o informację na temat sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz czy zostały wydane decyzje lokalizacyjne, w wyniku których były właściciel utracił możliwość władania nieruchomością, jeżeli tak to, czy planowane inwestycje zostały zrealizowane. Zwrócił się ponadto o przesłanie decyzji lokalizacyjnych i innych dokumentów, dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie. Odrębnym pismem wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie wydruku z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi. Odpowiedź na to ostatnie wystąpienie uzyskał w piśmie z dnia 25 maja 2012 r. Natomiast informację od wezwanej spółdzielni otrzymał w dniu 30 maja 2012 r.
Po poinformowaniu w piśmie z dnia 14 maja 2012 r., że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 sierpnia 2012 r., dnia 6 lipca 2012 r. organ rozpoznający sprawę wystąpił do wnioskodawcy o przesłanie dokumentów świadczących o nabyciu przez właściciela przedmiotowej nieruchomości parceli nr [...] części terenu o pow. [...] m2. Skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 27 lipca 2012 r.
Kolejny termin zakończenia sprawy (do dnia 31 lipca 2013 r.) organ wyznaczył w piśmie z dnia 6 marca 2013 r. Wystąpił również do wnioskodawcy, w związku z rozbieżnościami odnośnie wielkości przedmiotowej nieruchomości, o przesłanie dokumentów potwierdzających nabycie części terenu o pow. [...] m2. Po czym po raz kolejny w dniu 7 lipca 2014 r. poinformował, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 października 2014 r.
We wniesionej do Sądu skardze R. R. wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy przez wydanie decyzji i wyznaczenie terminu na jej załatwienie. W uzasadnieniu skargi opisał tok postępowania w sprawie i wskazał, że w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] września 2010 r. organ naruszył art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kpa, bowiem nie załatwił sprawy w ustawowym terminie. Nie uczynił tego również w terminie dodatkowym, wyznaczonym przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. Ponadto nie dotrzymał wyznaczonych przez siebie terminów. Przy czym w ocenie skarżącego Prezydent W. dysponuje wszystkimi możliwymi do pozyskania dokumentami, niezbędnymi do rozpoznania wniosku. Do dnia ostatniego terminu, tj. do dnia 31 lipca 2013 r., Urząd nie dopełnił obowiązku poinformowania o niezałatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie wniesionej skargi i poinformował, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów, mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona została poinformowana o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2014 r. skarżący podniósł, że w odpowiedzi na skargę organ kilkakrotnie informuje, że prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m2, czyli mniejszej od wnioskowanej przez skarżącego.
Na rozprawie skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy (100 zł) i koszty notarialne (289,05 zł).
Do dnia rozstrzygnięcia sprawy do Sądu nie wpłynęła informacja o zakończeniu niniejszej sprawy administracyjnej decyzją administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W myśl art. 149 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zaznaczyć także należy, że zgodnie art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływana, dalej jako "kpa", organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Powyższe oznacza, że omawiane pojęcie obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez Sąd - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011 r, str. 238).
Przewlekłość postępowania jest więc stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, Przy czym, zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, iż w sprawie wystąpiła przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania, gdyż nie załatwił on sprawy w terminie wskazanym w kpa oraz w dodatkowym okresie, wyznaczonym przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. Podejmowane przez Prezydenta [...] czynności procesowe nie charakteryzowały się właściwą koncentracją, niezbędną w świetle art. 12 kpa. Organ podejmował w sprawie czynności w sposób mało efektywny. Świadczy o tym przede wszystkim odstęp czasowy pomiędzy poszczególnymi jego działaniami.
Wskazać chociażby dla przykładu należy, że od dnia 6 marca 2013 r. do dnia 7 lipca 2014 r. organ nie podjął żadnych działań w sprawie, a pismo z dnia 7 lipca 2014 r., informujące o nowym terminie załatwienia sprawy, zostało wydane po wniesieniu rozpoznawanej skargi do sądu. Także od dnia 6 lipca 2012 r. do dnia 6 marca 2013 r. organ nie podjął żadnego działania w sprawie. Nie można zatem uznać, że dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w terminie, jak też w dodatkowym okresie, ustalonym przez Wojewodę [...].
Należy podkreślić, że okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu niniejszej sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art.
9. art. 12, jak również z naruszeniem art. 35 i art. 36 kpa. Brak jakichkolwiek działań organu przez tak długie okresy jak wskazane wyżej, wielokrotne przekładanie terminu zakończenia sprawy, mimo czynnego udziału w tym postępowaniu wnioskodawcy, powodują, że za konieczną należy uznać ocenę, iż organ prowadził je w sposób tak mało efektywny i bez dołożenia należytej staranności, że rozmiar naruszeń przepisów w tym zakresie miał bez wątpienia charakter na tyle negatywny dla stron postępowania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Przy czym dokonując swojej oceny Sąd uwzględnił fakt, że postępowania prowadzone na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami należą do spraw skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...].
W tym zaś stanie rzeczy należało wyznaczyć organowi czteromiesięczny termin do załatwienia sprawy. Dokonując powyższego Sąd miał też na względzie, zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, wydane w tym zakresie orzeczenie Wojewody, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego, dotyczącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy (100 zł) i koszty notarialne (289,05 zł) - Sąd uznał ten wniosek za uzasadniony, w części dotyczącej wpisu sądowego. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przy czym art. 205 tej ustawy stwierdza, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego.
Na gruncie niniejszej spawy oznacza to, że poniesione przez skarżącego koszty notarialne, w związku z załączeniem do skargi uwierzytelnionych notarialnie odpisów pism, nie mogą zostać zaliczone do niezbędnych kosztów postępowania. Skarżący nie był bowiem do ich poniesienia w jakikolwiek sposób zobowiązany przez Sąd, a załączone przez niego pisma znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, przesłanych do Sądu wraz ze skargą.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.