Uzasadnienie
W dniu 9 lipca 2014 r. Z. N.-L., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpoznania odwołania, zobowiązanie organu do ustalenia i ukarania dyscyplinarnego pracownika Ministerstwa, który nie załatwił sprawy w ustawowym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wskazał, że organ lakonicznie informował pełnomocnika skarżącej o kolejnych przedłużeniach terminu na rozpatrzenie odwołania i w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach sprawy, które Sąd powinien uznać za dowód. Działaniem swoim w ocenie strony organ naruszył art. 35 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 8, 12 § 1 k.p.a. Pełnomocnik podniósł, iż organ każdorazowo w swoich pismach, jako powód nierozpoznania odwołania, wskazywał tę samą okolicznośc, tj. bardzo dużą ilość tego rodzaju spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. pełnomocnik wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Organ administracji publicznej do dnia wniesienia skargi nie ustosunkował się do tego wezwania, a jedynie kolejny raz, pismem z dnia 2 czerwca 2014 r., poinformował stronę o ponownym przedłużeniu terminu na rozpatrzenie odwołania. Pełnomocnik wskazał, że sam fakt prowadzenia dużej ilości spraw nie usprawiedliwia braku podjęcia czynności zmierzających do wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia 3 lutego 2014 r. Sąd Rejonowy zwrócił się do organu o wypożyczenie akt postępowania administracyjnego. Akta zostały przekazane do sądu powszechnego przy piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę (pismo z 31 lipca 2014 r.) nie zostały zwrócone organowi administracji. Organ w dniu 25 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego o zwrot akt. Minister podał, że strony były regularnie informowane o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i były powiadamiane o przewidywanym terminie zakończenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazania wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę stan sprawy na dzień orzekania.
Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany w przewidzianym prawem terminie, jak również to, czy nastąpiło to z przyczyn zawinionych, czy niezawinionych przez organ.
Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem załatwienia sprawy trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub decyzji o umorzeniu postępowania.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać trzeba, że od momentu wpływu odwołania Z.N.-L. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (odwołanie przekazane przez Wojewodę [...] przy piśmie z dnia 6 lipca 2012 r. wpłynęło do Ministra w dniu 10 lipca 2012 r.) upłynęły 2 lata i 4 miesiące, zaś rozstrzygnięcie dotychczas nie zapadło. Do zamknięcia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie wpłynęła informacja o ewentualnym zakończeniu postępowania administracyjnego.
Skargę uznać należało zatem za zasadną, albowiem pomimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., organ nie zakończył postępowania odwoławczego, a zatem pozostaje w bezczynności. Konieczne stało się wobec powyższego zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Sąd stwierdza jednocześnie, że choć organ regularnie zawiadamiał stronę o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie zakończenia postępowania, to w ocenie Sądu w sprawie niniejszej bezczynności organu należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Wskazania wymaga przy tym, iż rozpoznając sprawę,
Sąd z urzędu bierze pod uwagę całość akt postępowania administracyjnego, w tym wszystkie dokumenty stanowiące dowód podjętych czynności, odzwierciedlające stan sprawy i działania lub brak działań wymaganych na gruncie procedury administracyjnej. Nie było zatem podstaw do odrębnego rozstrzygania w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentów, które stanowią akta postępowania administracyjnego.
Dokonując oceny charakteru bezczynności organu, wskazać trzeba, że w sprawie niniejszej organ, poza zawiadamianiem strony o przyczynach zwłoki nie podejmował żadnych czynności w postępowaniu. Nie przeprowadzano uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnieniem zaś nierozpatrzenia odwołania w terminie była duża ilość prowadzonych spraw, które, jak podał organ, rozpatrywane są według kolejności wpływu.
W ocenie Sądu, powołana przez organ duża ilość spraw i brak możliwości ich rozpatrzenia nie tylko w ustawowym terminie (miesiąca od dnia otrzymania odwołania), ale również w terminie wyznaczanym przez organ, nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Okoliczności te nie czynią uzasadnionym w świetle prawa opóźnienia w rozpoznaniu odwołania i nie są okolicznościami, na które organ bezpośrednio - poprzez sposób organizacji pracy w Urzędzie – nie ma wpływu. Także sam fakt wypożyczenia akt postępowania administracyjnego Sądowi Rejonowemu w związku z rozprawą, jaka wyznaczona była przez ten Sąd na dzień 5 marca 2014 r., nie zmienia oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do charakteru rażącego naruszenia prawa. Akta wypożyczone zostały Sądowi Rejonowemu w dniu 28 lutego 2014 r. i do tego czasu - od dnia 10 lipca 2012 r. - przez 1 rok i 7 miesięcy nie było żadnych przeszkód do rozpoznania przez Ministra sprawy w drugiej instancji.
Pamiętać należy, że przepis art. 35 i art. 36 k.p.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw.
Na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania zgodnego z prawem takie postępowanie organu, które nie zmierza do jak najszybszego załatwienia sprawy, a jedynie do przedłużania postępowania, bez wystąpienia przeszkód prawnych w jej końcowym załatwieniu.
Wobec tego, że w sprawie tej nie wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające bezczynność organu, Sąd stwierdził, iż bezczynności tej należy przypisać charakter rażącego naruszenia przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 12 k.p.a. Naruszenie powołanych przepisów doprowadziło w konsekwencji również do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Sąd wskazuje jednocześnie, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika Urzędu, o co wnoszono w skardze. Na gruncie przepisu art. 149 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga bowiem jedynie, czy organ administracji publicznej, którego bezczynność zaskarżono, rozstrzygnął w ustawowym terminie sprawę, czy też nie i czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.