Uzasadnienie
Pismem z 25 sierpnia 2021 r. [...] (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "organ", "Minister") w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 28 sierpnia 1948 r., nr 54, w części stwierdzającej przejęcie na Skarb Państwa przedsiębiorstwa [...] (obecny adres: [...]).
Skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia został złożony 8 grudnia 2020 r. i dotychczas nie został rozpoznany pomimo upływu terminów ustawowych. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi dwutygodniowego terminu na rozpoznanie złożonego wniosku, stwierdzenie że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 złotych oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do jej rozstrzygnięcia, zaś opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wynika z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego ponad siedemdziesiąt lat temu, przez co cechuje się znacznym stopniem skomplikowania i złożonym staniem faktycznym. Ponadto Minister podniósł, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), brak jest podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji.
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 326/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 8 grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 28 sierpnia 1948 r. nr 54 - w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Od wyroku tego wywiedzione zostały skargi kasacyjne [...] oraz Ministra Rozwoju i Technologii.
[...] zaskarżyła wyrok w pkt 1, 2 i 3, tj. w pkt 1 w zakresie uzasadnienia, pkt 2 w zakresie, w jakim wyrok WSA w Warszawie nie stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego postępowania, które miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz w pkt 3 w zakresie, w którym oddalił skargę w pozostałej części i nie przyznał skarżącej kasacyjnie sum pieniężnych.
Minister Rozwoju i Technologii zaskarżył wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4.
W następstwie rozpoznania powyższych skarg Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1553/22, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odwołując się do definicji bezczynności i przewlekłości postępowania ujętych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., Sąd kasacyjny wywiódł, że "skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe postępowanie ma zaś zasadnicze znaczenie dla określenia sposobu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przez sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Inne okoliczności będą mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności, a inne - dla stwierdzenia przewlekłości postępowania.
Sąd rozpoznając skargę na bezczynność winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy termin załatwienia sprawy został przekroczony przez organ, pozostawiając poza zakresem prowadzonych rozważań kwestię opieszałości postępowania. Rozpoznając zaś skargę na przewlekłość postępowania winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy organ prowadzi postępowanie w opieszały sposób."
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd
Administracyjny zwrócił uwagę, że "Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność, z uwagi na podniesione w niej zarzuty oraz tok postępowania przed organem.
Stanowisko to nie zostało jednak uzasadnione i nie znajduje oparcia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zatytułowana: Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy. W jej uzasadnieniu wskazano: "Na podstawie pisma z dnia 15 marca 2021 r. złożono ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy". Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 1 kwietnia 2022 r. podtrzymał w całości wniesioną skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu przedstawił aktualne stanowisko skarżącej co do przesłanek pozostawania organu w przewlekłości i bezczynności w przedmiotowej sprawie. Podobnie organ zatytułował odpowiedź na skargę jako odpowiedź na skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz przywołał pismo skarżącej datowane na 15 marca 2021 r. stanowiące ponaglenie na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania.
W uzasadnieniu przedstawił argumentację przemawiającą przeciwko uznaniu przedmiotowego postępowania za przewlekłe. Sąd I instancji stwierdził, że organ podjął szereg czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 29 sierpnia 1948 r., nr 54. Wskazał, że organ m.in. wystąpił do Ministra Finansów w celu weryfikacji układów indemnizacyjnych oraz Miasta Stołecznego Warszawy w celu weryfikacji prowadzonych postępowań dekretowych, zwrócił się do sądów, prokuratury i Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w celu ustalenia kręgu spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości, ponadto do licznych innych instytucji o uzupełnienie materiału dowodowego.
W ocenie Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykazał znaczną aktywność w postępowaniu." NSA zauważył, że "tego rodzaju ocena sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego jest dokonywana w przypadku rozpoznawania przez sąd skargi na przewlekłość postępowania. Skarżąca kwestionowała zasadność podjęcia przez organ niektórych z powyższych działań. Oznacza to, że jakkolwiek Sąd I instancji dokonał oceny sposobu prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie pod kątem jego przewlekłości, to nie odniósł się do argumentacji skarżącej w tym zakresie."
Dalej NSA stwierdził, że "Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca przy piśmie z 19 marca 2021 r. została zawiadomiona w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie rozpoznania sprawy – 31 sierpnia 2021 r. – i ponownie przy piśmie z 6 września 2021 r., gdzie wskazano 30 września 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykazał znaczną aktywność w postępowaniu, nie wydał jednak decyzji w sprawie. Sąd I instancji odniósł się również do stanowiska organu w przedmiocie skutku wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i stwierdził, że należy przyjąć, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności."
NSA podkreślił, że "termin załatwienia sprawy, który miał zostać przekroczony przez organ i od tego momentu organ miał pozostawać bezczynny, nie został wskazany przez Sąd I instancji. W piśmie z 6 września 2021 r. wskazano jako nowy termin załatwienia 30 września 2021 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że Sąd
I instancji zakwestionował prawidłowość wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Skoro termin ten nie został zakwestionowany, to przed jego upływem nie można zarzucać organowi bezczynności."
Dalej NSA stwierdził, że "jeżeli przyjąć za Sądem I instancji, iż organ był bezczynny, to nie wiadomo również, czy w ocenie Sądu I instancji bezczynność organu ustała z dniem 16 września 2021 r., czy też nadal trwa. Nie wiadomo zatem, jak długo - zdaniem Sądu I instancji - organ pozostawał bezczynny. Ma to znaczenie dla oceny bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, należy bowiem brać pod uwagę m.in. długotrwałość bezczynności organu."
Sąd kasacyjny podniósł, że "ustalenia dotyczące toczenia się postępowania w dacie orzekania przez sąd mają również znaczenie dla możności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Organ stoi na stanowisku, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą k.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia upłynęło trzydzieści lat. Zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a."
NSA podkreślił, że w orzecznictwie istnieje utrwalony pogląd, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność może nakazać organowi załatwienie sprawy w określonym terminie, ale pod warunkiem, że postępowanie nadal toczy się w dacie orzekania przez sąd. Sąd winien zatem dokonać ustaleń w tym zakresie, to jest ustalić, czy postępowanie nadal toczy się." NSA przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Sąd kasacyjny stwierdził, że "obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na bezczynność jest zatem ustalenie, czy postępowanie toczy się zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd.
Sąd I instancji wskazał, że minister błędnie przyjął, iż z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Wskazał też, że wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Zdaniem Sądu I instancji każdorazowo należy zatem zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w prowadzonym postępowaniu, dochodzi zatem do skonkretyzowanego aktu stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości tego aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym oraz przez sąd administracyjny.
Sąd I instancji przyjął, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności."
NSA podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd I instancji nie stwierdził przewlekłości postępowania oraz dlaczego przyjął, że organ dopuścił się bezczynności, jak również dlaczego bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, jaka powinna być w ocenie Sądu I instancji podstawa prawna decyzji, do wydania której Sąd zobowiązał organ.
Wobec powyższego NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę i mając na uwadze oceny prawne przedstawione powyżej oceni, czy termin załatwienia sprawy z wniosku [...] został przekroczony przez organ prowadzący postępowanie oraz czy postępowanie w tej sprawie było prowadzone przewlekle, jak również czy postępowanie w tej sprawie toczyło się w dacie orzekania przez Sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest częściowo zasadna.
Przedmiotem rozpoznania jest kwestia ewentualnej bezczynności lub przewlekłości prowadzenia - przez Ministra Rozwoju i Technologii - postępowania wywołanego wnioskiem [...] z 7 grudnia 2020 r. (wpływ do organu 8 grudnia 2021 r.), przy uwzględnieniu wiążącej Sąd - z mocy art. 190 p.p.s.a. - wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2023 r.
Jak zauważał w tym wyroku Sąd kasacyjny, uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei, skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. O tym natomiast, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z przewlekłością postępowania czy bezczynnością - ostateczną decyzję podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku. W zakresie bowiem wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącą (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 380/18, Lex nr 3130567).
Mając na względzie materiał dowodowy zgromadzony w aktach Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniał stan bezczynności. Jak już wspomniano, stan ten zdefiniowany został w art. 37 § pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym jest nim niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.
W przypadku postępowań inicjowanych na wniosek strony datą wszczęcia postępowania jest, w myśl 61 § 3 k.p.a., dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie był to 8 grudnia 2020 r., co wynika z umieszczonej na podaniu prezentaty Kancelarii Głównej Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii. Od tej daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Tym samym postępowanie nim wywołane co do zasady winno być zakończone do 8 lutego 2021 r. Oczywiście termin ten mógł ulec przedłużeniu na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a. (także wielokrotnie, gdyby uzasadniały to okoliczności sprawy), jednakże aby w efekcie skorzystania z tego trybu przedłużenia postępowania organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, dodatkowy termin musiałby wyznaczyć niezwłocznie po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 21/19, Lex nr 3074069; z 19 grudnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 76/21, Lex nr 3291092).
Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżąca o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania została poinformowana ponad miesiąc po jego wyekspirowaniu, pismem z 19 marca 2021 r., nr DP-III.025.1.32.2020 (z terminem zakończenia do 31 sierpnia 2021 r.) i to w reakcji na wystosowane przez pełnomocnika skarżącej ponaglenie z 15 marca 2021 r. W tym miejscu należy wskazać, że po wpływie do organu wniosku – w dniu 8 grudnia 2020 r. – Minister pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero 19 stycznia 2021 r. kierując zapytanie do Ministra Finansów w celu potwierdzenia ewentualnych wypłat w ramach układów indemnizacyjnych. Następne czynności w sprawie organ podejmował już po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., tj.: pismo z 19 lutego 2021 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości o udostępnienie akt związanych z nieruchomością położoną przy [...] (akta przekazane przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - przy piśmie z 12 marca 2021 r.); wystąpienia z 18 i 19 marca 2021 r. kierowane odpowiednio do Referatu Konsularnego Ambasady RP w Lizbonie (odpowiedź 13 maja 2021 r.) oraz Archiwum Państwowego w Warszawie (odpowiedź 14 kwietnia 2021 r.) i Archiwum Państwowego Akt Nowych w Warszawie; wystąpienie z 11 maja 2021 r. do Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] w Warszawie, pismem z 19 maja 2021 r. do Prokuratury Okręgowej w Warszawie, pismem z 20 maja 2021 r. do Miasta Stołecznego Warszawy (w celu weryfikacji prowadzonych postępowań dekretowych), pismem z 30 maja 2021 r. do Prokuratorii Generalnej RP (w celu ustalenia kręgu spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości).
Następne czynności organ podjął 29 czerwca 2021 r., 20 lipca 2021 r. (pisma do: Archiwum Państwowego w Warszawie, Ministerstwa Sprawiedliwości, Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu), oraz już po wniesieniu skargi - 6 września 2021 r. (kolejne wystąpienie do Archiwum Akt Nowych i zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do 30 września 2021 r.).
Powyższe oznacza, że od 9 lutego 2021 r. organ pozostawał bezczynny (gdyż mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane i skutkowało to ponagleniem) a stan ten nie uległ zmianie do dnia wniesienia skargi z 25 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu 30 sierpnia 2021 r.). Dzień, w którym upłynął termin załatwienia sprawy to dzień miarodajny dla oceny zasadności skargi na bezczynność.
Ponadto należy wskazać, że także po wniesieniu skargi - postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem organ nie zakończył w sposób wymagany przepisami procedury administracyjnej, tj. wydając (jak stanowi art. 104 § 1 k.p.a.) stosowaną decyzję, która mogła być także decyzją deklaratoryjną (załatwiającą sprawę w inny niż merytoryczny sposób, w rozumieniu § 2 art. 104 k.p.a.), potwierdzającą zaistniały z mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) skutek prawny w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z dniem 16 września 2021 r. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jakkolwiek art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego wskazuje, iż w sytuacji w nim opisanej postępowanie administracyjne umarza się z mocy prawa, to za konieczne uznać należy potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.
Z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i dla zagwarantowania prawa strony do sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa winno zostać potwierdzone deklaratoryjną decyzją stwierdzającą umorzenie postępowania w konkretnej sprawie (art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną takiego orzeczenia winien stanowić przepis art. 105 § 1 k.p.a., statuujący ogólną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie, bez konieczności stosowania przez stronę dodatkowych aktów zapobiegliwości, pozwoli, w razie zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia skargą do sądu administracyjnego, na efektywną kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 374/22, Lex nr 3447643; postanowienie NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn.. akt I OSK 1979/22, Lex nr 3444824).
W rozpoznawanej sprawie za decyzję administracyjną nie sposób uznać pisma Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 17 września 2021 r., którym poinformowano pełnomocnika strony, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., ale tylko wtedy jeśli zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich zaś elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Tego rodzaju minimum elementów ww. pismo nie zawiera. Przede wszystkim nie jest jego wystawcą organ, jakim w tym przypadku winien być Minister Rozwoju i Technologii a nie jednostka organizacyjna ów organ obsługująca.
Co ważne, osoba, która się podpisała ([...] dyrektor departamentu) w żadnym miejscu nie wskazuje, że działa z upoważnienia organu. W pierwszej części pisma organ wprost wskazuje, iż odpowiada na pismo pełnomocnika strony z 10 września 2021 r., w treści którego podtrzymał żądanie objęte wnioskiem z 7 grudnia 2020 r. oraz wniósł jednocześnie o potraktowanie wniosku jako zawierającego żądanie zgłoszone w sprawie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Pismo z 17 września 2021 r., jakkolwiek powiązane z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, posiada jednak wyłącznie informacyjny charakter realizowanej tym pismem czynności. Nie ma zatem żadnych uzasadnionych przesłanek by przypisywać mu walor inny niż wynika to wprost z jego treści i który potwierdza sam organ.
Tak więc wypełniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2023 r. wskazać należy, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji (5 kwietnia 2022 r.) bezczynność nadal istniała i nie ustała z dniem 16 września 2021 r. Po zawiadomieniu stron (w tym organu) o ponownym rozpoznaniu sprawy, do Sądu nie wpłynęła decyzja (o której mowa wyżej) kończąca to postępowanie. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając miesięczny termin w jakim organ zobowiązany będzie do wydania w sprawie aktu o charakterze jurysdykcyjnym (decyzji administracyjnej) Sąd miał na względzie, że dla jego podjęcia nie istnieje już potrzeba czynienia skomplikowanych ustaleń faktycznych i prawnych, a tym samym prowadzenia długotrwałego postępowania wyjaśniającego.
Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, jednak nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie dostrzec, że zasadnicza przyczyna zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącej była wynikiem konieczności ustalenia stanu faktycznego, w tym: ustalenia prawidłowo strony postępowania (wystąpienia do Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...], Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu); pozyskania archiwalnych - akt własnościowych nieruchomości, dokumentacji dotyczącej organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa – [...] (lata 1938-1950), dokumentacji związanej z procesem nacjonalizacji przedsiębiorstwa (lata 1946-1950), o które to akta Minister zwracał się do organów mogących nimi dysponować, tj.: Prezydenta m. st. Warszawy, Ministerstwa Sprawiedliwości, Archiwum Państwowego w Warszawie, Archiwum Akt Nowych w Warszawie.
Oczywistym bowiem jest, że bez ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, dostępu do kompletnych akt sprawy dotyczących orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 28 sierpnia 1948 r., nr 54, stwierdzającego przejęcie na Skarb Państwa przedsiębiorstwa [...] - weryfikacja legalności orzeczenia nie była niemożliwa. Sam zaś okres bezczynności na dzień wniesienia skargi, tj. 30 sierpnia 2021 r. (wynoszący 6,5 miesięcy od upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz upływu terminu 8,5 miesięcy od dnia wszczęcia postepowania), zważywszy na te uwarunkowania, nie był znaczny.
Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.