Uzasadnienie
S. G. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) w dniu 15 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
Działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a., skarżąca wniosła o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nr sprawy [...]; 2/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1,000,00 zł; 4/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5/ o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został przez skarżącą w dniu [...] września 2020 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jak wskazuje pełnomocnik była to pierwsza i jedyna czynność podjęta przez organ, po niemal roku od dnia wniesienia podania. Według pełnomocnika, jej bezpośrednim asumptem było złożenie przez stronę skargi do WSA we Wrocławiu na bezczynność organu. Do dnia jednak sporządzenia przedmiotowej skargi, Wojewoda nie zakończył postępowania. Podniósł również, że strona, z uwagi na przewlekłość i jedynie pozorowane zmierzanie przez organ do zakończenia postępowania, wystąpiła z kolejnym ponagleniem, wskazując na dalsze uchybienia i bierność organu. Wywodząc z regulacji określonych w k.p.a. pełnomocnik ustalił co należy rozumieć poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi taka okoliczność.
Podkreśliła również, że organ prowadzący postępowanie powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, że nie jest to sprawa szczególnie skomplikowana oraz materiał dowodowy od samego początku prowadzenia sprawy był kompletny. Jego zdaniem, kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne nie zwalniają organu z odpowiedzialności za niezałatwienie sprawy w terminie. W dalszej kolejności wskazał, że żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł jest uzasadnione negatywnymi konsekwencjami przewlekłości mającymi wpływ na życie skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem z dnia [...] października 2020 r. (data wpływu do organu), w których strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją podejmowanych czynności. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła w dniu [...] września 2019 r. (data wpływu do organu). Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. uzupełnił dokumenty do wniosku bez wezwania, dążąc do przyspieszenia prowadzonego postępowania. Kolejnym pismem doręczonym dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej, wobec braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności procesowych wniósł ponaglenie na bezczynność. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność. Wojewoda po wniesieniu skargi przez stronę podjął w dniu [...] sierpnia 2020 r. pierwsze czynności w sprawie, wzywając do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, do czego skarżąca zastosowała się w dniu [...] września 2020 r. Pełnomocnik skarżącej skierował do Wojewody ponowne ponaglenie, tym razem na przewlekłość, które wpłynęło w dniu [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I SAB/Wr 107/20 po rozpoznaniu sprawy na bezczynność w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 1.700 zł. W dniu 15 grudnia 2020 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Do dnia złożenia skargi sprawa nie została zakończona. Dopiero wniesienie skargi na przewlekłość zmobilizowało organ do podjęcia czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Organ pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do odpowiednich służb celem uzyskania informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na [...] czerwca 2021 r. oraz wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów. Tego samego dnia, organ przekazał także ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] stycznia 2021 r. Wojewoda zwrócił się do służb z prośbą o przeprowadzenie czynności mających wnikliwe wyjaśnienie kwestii związanej z zawarciem związku małżeńskiego przez skarżącą z obywatelem polskim.
Wskazać jednak należy, że kontrola w zakresie przewlekłości organu dokonywana jest przez Sąd przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z dnia wniesienia skargi, zatem czynności organu podjęte po tej dacie, nie miały wpływu na ocenę zaistnienia stanu przewlekłości.
Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, do dnia złożenia skargi, upłynęły 15 miesiący a sprawa nie została załatwiona.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Przede wszystkim brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla bierności organu przez cały okres od złożenia wniosku do dnia [...] sierpnia 2020 r., kiedy to organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy aż do chwili złożenia skargi na bezczynność. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie najpóźniej dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (uwzględniając konieczność oczekiwania na stanowisko odpowiednich służb – trzech miesięcy – czyli do [...] grudnia 2019 r.). Zaistniała zwłoka, nie ma przy tym żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie, do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącej toczyło się przez piętnaście miesięcy. Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która składała wnioski z własnej inicjatywy, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Czynności procesowe podejmowane były opieszale z bardzo dużymi odstępami, po czym organ w niektórych okresach w ogóle zaniechał procedowania, ignorując złożone przez stronę dokumenty.
W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.
Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno obyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów.
W opinii Sądu po niezwłocznym poddaniu wniosku wstępnej weryfikacji, organ winien natychmiast wezwać stronę celem osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku. Tymczasem dla usunięcia braków formalnych wniosku potrzebował aż 11 miesięcy (przy czym gdyby nie skarga na bezczynność złożona 28 lipca 2020 r., termin ten pewnie byłby dłuższy). Organ z własnej inicjatywy nie podejmował zatem żadnych działań bez procesowego uzasadnienia przez 11 miesięcy, aż do interwencji strony korzystającej ze środka zaskarżenia. Do czasu podjęcia kolejnych czynności minęło jednak 5 miesięcy. Organ podjął działania dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość, pomimo że świadomy był, że wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. Sąd uznał zasadność skargi na bezczynność wyznaczając termin załatwienia sprawy. Nieefektywne prowadzenie postępowania przez wskazany okres, w którym organ przez kilkanaście miesięcy nie podejmował żadnych czynności procesowych, nie reagując na pisma pełnomocnika skarżącej, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia.
Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ zwleka z podjęciem oceny wniosku pod względem formalnym pozostaje bierny przez kolejne miesiące - nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie mógł jednak zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 107/20 ze skargi skarżącej na bezczynność Wojewody w tym samym postępowaniu o pobyt czasowy, zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że odpis prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wr 107/20 wraz z uzasadnieniem wyroku doręczony został organowi w dniu 10 maja 2021 r., zatem w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie, termin ten jeszcze nie upłynął. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zobowiązanie Wojewody do wydania aktu w tożsamej sprawie administracyjnej stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 200 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd miał przy tym na uwadze, że w sprawie bezczynności Wojewody, prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wr 107/20, uwzględniającej większość okresu postępowania objętego skargą o przewlekłość, przyznano już skarżącej sumę pieniężną.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy.
Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności dla zakończenia postępowania), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa.
W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).