Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O.C. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął opisany poniżej stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.
Dnia 7 czerwca 2019 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz z załącznikami (ksero paszportu, ksero karty pobytu, oświadczenie o przetwarzaniu danych osobowych, załącznik nr 1, umowa zlecenia z aneksem, zezwolenie na pracę typu A, PESEL, umowa najmu mieszkania, ksero decyzji z 22 października 2018 r., zdjęcia, ZUS, opłata skarbowa). Zostały również złożone przez Stronę odciski palców. W tym samym dniu Strona odebrała zawiadomienie, w którym Organ poinformował o wszczęciu postępowania i przedłużeniu terminu jego zakończenia, wyznaczając ten termin na dzień 7 grudnia 2019 r. Poinformowano również Stronę, że w trakcie rozpoznawania wniosku przebywa Ona legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedłużenie terminu rozpoznania wniosku Organ uzasadnił koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużą liczba prowadzonych postępowań w sprawach cudzoziemców.
W dniu 12.08.2019 r. do Organu wpłynęło pismo przewodnie wraz z informacją starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, umowa o pracę. Pismem z 22 stycznia 2020 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła o podjęcie niezbędnych czynności zmierzających do wydania decyzji. Następnie 7 kwietnia 2020 r. Organu otrzymał pismo Strony o wydanie decyzji bez wskazania pracodawcy przedstawiając w załączeniu świadectwo ukończenia szkoły policealnej. W dniu 22.04.2020 r. Organ utworzył pisma:
- 1. do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o informację czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;
- 2. pismo informujące, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na 90 dzień po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii - liczonego od odwołania tego ze stanów który obowiązywał jako ostatni, co spowodowane jest obowiązkiem zasięgnięcia opinii i uzyskania informacji na podstawie art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, poinformowano również, że w przypadku woli Strony otrzymania stempla w paszporcie konieczne jest Jej stawiennictwo w organie – po odwołaniu ww. stanów.
W dniu 7.05.2020 r. do Organu wpłynęło pismo od Policji z informacją, że z baz danych nie wynika, aby pobyt Strony stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 24.08.2020 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, natomiast pismem z 31 lipca 2020 r. (13.08.2020 - wpływ do Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania. Następnie 27 sierpnia 2020 r. Organ utworzył pismo przekazujące ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż ponaglenie jest zasadne, a 28 sierpnia 2020 r. kolejne pismo informujące o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w dniu 30.09.2020 r. g. 12.10 i o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 30 października 2020 r. Równocześnie wezwano Stronę, by w terminie 7 dni od otrzymania pisma dostarczyła: dokument potwierdzający, że Strona ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania albowiem dostarczony wcześniej dokument nie wskazuje terminu obowiązywania umowy najmu oraz pełnomocnictwo do reprezentowania firmy A, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., w maksymalnej wysokości z art. 154 § 7 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie trwa przeszło rok i do dnia wniesienia skargi nie otrzymano rozstrzygnięcia i to pomimo złożenia wszystkich wymaganych dokumentów. Wniosek o sumę pieniężną uzasadnia konieczność zrekompensowania negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych (naruszenie dóbr osobistych, kłopoty z przemieszczaniem się).
W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 9 maja 2020 r. Skarżąca zmieniła cel pobytu, uzupełniając materiał dowodowy o nowe dokumenty. Zaznaczył, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, konieczności równoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników, braku możliwości uzupełnienia niedoborów. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. przewiduje obowiązek informacyjny organu - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 22 kwietnia 2020 r., czyli prawie 10 miesięcy od złożenia wniosku, kiedy to Organ wystąpił do odpowiednich służb (Policji, SG, ABW) o informację czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania został ustalony na 90 dzień po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni, co spowodowane jest obowiązkiem zasięgnięcia opinii i uzyskania informacji na podst. art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Poinformował również, że w przypadku woli otrzymania stempla w paszporcie konieczne jest stawiennictwo Strony w Organie – po odwołaniu ww. stanów. Następnie od 23 kwietnia 2020 r. do 27 sierpnia 2020 r. Organ nie wykonuje żadnych czynności, pozostając bierny przez kolejne miesiące. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda po bezskutecznym upływie terminów ustawowych na załatwienie sprawy nie wyznaczył również nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 9 miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.), kiedy wniosek winien być już załatwiony.
Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą, bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 13 sierpnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność jak i przewlekłość o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłości postępowania świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku i okres tego milczenia, zainteresowanie się sprawą przez Organ po wniesieniu przez Stronę skargi, a także traktowanie przez Organ terminów ustawowych dowolnie oraz lekceważenie obowiązku informującego Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo - bo od czerwca 2019 r. - na rozstrzygnięcie Organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1000 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.