Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T.L. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.
Strona 6 kwietnia 2020 r. (wpływ do Organu) złożyła wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (kserokopia stron paszportu, kserokopia karty pobytu męża i stron paszportu męża, kopia umowy najmu mieszkania, kopia umowy o pracę. W dniu 10.07.2020 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast 16 września 2020 r. (wpływ do Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W dniu 2 października 2020 r. Organ utworzył pismo do jednostek Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Utworzone zostało również wezwanie do osobistego stawiennictwa Strony, o przedłożenie w terminie 30 dni ważnego dokumentu podróży oraz kserokopii stron paszportu z adnotacjami pod rygorem postawienia wniosku bez rozpoznania.
Ponadto Strona została wezwana o opłatę skarbowa i do złożenie odcisków palców. Poinformowano również o systemie "przybysz". Organ 5 października 2020 r. utworzył pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do spraw Cudzoziemców ze stanowiskiem, że ponaglenie jest uzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano na upływ ponad 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a Organ nie powziął wystarczających czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Podniesiono maksymalny termin 2 miesięcy na zakończenie postępowania, który nie został dochowany. Okoliczność prowadzenia wielu postępowań nie przesądza o nierażącym naruszeniu przepisów. Organ nie podejmuje realnych starań zmierzających do zmiany sytuacji w przedmiocie rozpatrywania wniosków cudzoziemców. Odwołano się do raportu Najwyższej Izby Kontroli dotyczącej działalności Organu. Zdaniem Strony jest Ona od wielu miesięcy ignorowana przez Organ.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek, wskazał, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, lecz z konieczności procedowania równocześnie w wielu sprawach oraz z odpływu pracowników. Ogromna liczba spraw oraz ich rozpatrywanie zgodnie z kolejnością wpływu ma znaczenie, by uznać, że opóźnienie od jakiego doszło nie ma charakteru rażącego. Wskazano na potrzebę wnikliwego przeanalizowania poszczególnych spraw, które są szczególnie skomplikowane. Organ nie znajduje podstaw dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl wskazywanej już wyżej ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero po złożeniu przez Stronę skargi. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd ma świadomość, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 22 lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc więc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i okres którego dotyczy obejmujący obowiązywanie art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Okres przewlekłości na moment wniesienia skargi w istocie był nieznaczny mając na uwadze podobne sprawy rozpatrywane przez tut. Sąd. Organ miał również czas zakreślonych ustawowo dwóch miesięcy na podjęcie koniecznych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym z uwagi na materię sprawy oraz na załatwienie sprawy w tym czasie. Jak już wyżej zaznaczono należało uwzględnić ustawowe zawieszenie biegu tego terminu (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) z uwagi na art. 15zzs ust.1 pkt 6, ust. 8 pkt 2 i ust.11, ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 5 i 7 i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Tym samym rzeczywisty okres przewlekłości licząc do dnia wywiedzenia skargi wynosił niecałe 4 miesiące. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nie nosi więc znamion rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej (pkt IV wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że opisana wyżej sytuacja epidemiologiczna organu, okres przewlekłości nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Na takie stanowisko składa się dodatkowo ocena Sądu o braku znamion rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17).
Na podstawie analizy akt postępowania oraz powołanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, Sad uznał, ze na moment okoliczności istniejących w dacie wniesienia skargi przyznanie sumy pieniężnej nie było konieczne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.