Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.B. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej przedstawiony stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.
Dnia 7 czerwca 2018 r. Strona złożyła wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopie wypełnionych stron paszportu, dowód wpłaty, kopia umowy zlecenia, kopia rachunku za pracę do umowy zlecenia, fotografie, kopia oświadczenia o powierzeniu wykonania pracy, zał. nr 1). W tym samym dniu Strona złożyła odciski linii papilarnych. Strona wniosła 2 września 2019 r. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania załączając: (ksero strony personalizacyjnej paszportu, kserokopię potwierdzającą złożenie wniosku oraz potwierdzenie złożenia dokumentacji w związku ze zmianą pracodawcy). Pismem z 22 stycznia 2020 r. (31.01.2020 r. wpływ do Organu) Skarżący wniósł o udzielenie informacji o stanie sprawy. W dniu 19.05.2020 r. Strona zawiadomiła Organ o wypowiedzeniu umowy o prace załączając dokument wypowiedzenia.
Następnie 9 czerwca 2020 r. (wpływ do Organu) Strona zawiadomiła o zmianie pracy przedkładając w załączeniu: kopię paszportu, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, umowa o pracę, powiadomienie o podjęciu pracy, zał. nr 1, umowa najmu, ZUS P ZUA, kopia pieczątki o złożeniu wniosku na pobyt czasowy, wydruk KRS o nowym pracodawcy. Pismem z 17 lipca 2020 r. (22.07.2020 r. - wpływ do Organu) Skarżący wniósł kolejne ponaglenie na przewlekłość, natomiast pismem z 4 sierpnia 2020 r (06.08.2020 r. wpływ do Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania. W dniu 21.08.2020 r. Organ utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;
2) informujące Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 21.11.2020 r. wraz z wezwaniem o do dostarczenie dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania oraz informacją o możliwości uzyskania stempla w paszporcie, 3) o przekazaniu ponaglenia z 22 lipca 2020 r. do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o:
- 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 2) stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi;
- 4) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 14.000 zł;
- 6) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa;
- 7) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo złożenia prawidłowego wniosku brak jest do dnia sporządzenia skargi decyzji w sprawie, a postępowanie trwa prawie 26 miesięcy. Skarżący nie otrzymał od Organu żadnego pisma, nie próbowano się z Nim kontaktować, nie został wyznaczony przewidywany termin załatwienia sprawy, Skarżący nie był informowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, nie została udzielona odpowiedź na złożone ponaglenie. Charakter sprawy nie jest skomplikowany - nie występują okoliczności, które uzasadniałyby tak długie jej procedowanie. Powołano raport Najwyższej Izby Kontroli, w którym D. Urząd Wojewódzki miał otrzymać negatywną ocenę kontrolowanej działalności. Konieczność orzeczenia grzywny i sumy pieniężnej Skarżący upatruje w trudnej sytuacji (utrudnienia w sprawach zawodowych i życia codziennego), w jakiej znalazł się z uwagi na długą zwłokę w załatwieniu sprawy wniosku, oraz konsekwencji tego stanu rzutującą na sytuację Jego rodziny (pozbawienie świadczenia 500+).
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach i trudności kadrowych. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz podstaw do wymierzenia Organowi grzywny jak również zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować, jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl przytoczonej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1, w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero po złożeniu przez Stronę skargi, kiedy to zwrócono się do odpowiednich służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach oraz wystosowano do Strony wezwanie o do dostarczenie dokumentów oraz poinformowano o przedłużeniu postępowania wyznaczając termin jego zakończenia na dzień 21.11.2020 r. Niewątpliwie jakiekolwiek czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Aktywność Organu wymusiła w istocie skarga Strony na przewlekłe prowadzenie postępowania – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą, bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 6 sierpnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
O rażącym naruszeniu prawa w stwierdzonej przewlekłości postępowania świadczą w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku, traktowanie przez Organ terminów ustawowych dowolnie oraz lekceważenie obowiązku informującego Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. Sytuacja, w której strona czeka przez okres 2 lat na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (który nie wykazuje zainteresowania sprawą ani jakiekolwiek aktywności) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Przyznanie Stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 14.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane.
W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, to że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie Jakkolwiek dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednakże – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił (pkt V wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt VI sentencji.