Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.F. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 28 grudnia 2017 r. (wpływ do Organu) Strona złożyła wniosek do Wojewody D. w ww. zakresie wraz załącznikami (kopia paszportu, informacja starosty, informacja o warunkach, umowa o pracę, potwierdzenie dokonania opłat, załącznik nr 1, zdjęcia). Pismem z 12 października 2018 r. Organ wezwał Stronę, w terminie siedmiu dni, do osobistego stawiennictwa, przedłożenia ważnego dokumentu podróży (ksero stron z adnotacjami), złożenie odcisków palców - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 24.10.2018 r. Strona stawiła się w urzędzie celem złożenia odcisków palców oraz przedłożenia oryginału paszportu do wglądu wraz z kserokopiami stron paszportowych - zawierającymi adnotacje urzędowe i zdjęcia.
Pismem z 13 grudnia 2018 r. Wojewoda wystąpił do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 11 grudnia 2018 r. Organ poinformował Skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego został wyznaczony na dzień 11.03.2019 r., a także zawarł w nim wezwanie o przedstawienie: nowej informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy (z uwagi na niezgodność między zał. nr 1, a informacją już dostarczoną), dokument potwierdzający miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – oryginał do wglądu, udokumentowania posiadania przez podmiot powierzający pracę środków i źródeł dochodu niezbędnych dla pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia cudzoziemcowi pracy i prowadzenia rzeczywistej działalności gospodarczej lub statutowej uzasadniającej powierzenie pracy cudzoziemcowi.
Pismo zawierające informację, że w przypadku niesprostania wezwaniu rozstrzygnięcie zostanie podjęte w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał w sprawie. Pismem z 2 stycznia 2019 r. (data wpływu do Organu 08.01.2020 r.) Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych bazach danych nie wynika, aby pobyt Skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również 2 stycznia 2020 r. do Organu wpływają dokumenty od Strony - umowa najmu mieszkania, umowa zlecenia. W dniu 29.06.2020 r. do Organu wpłynęło oświadczenie wystawione przez Urząd Pracy W. o powierzeniu wykonywania pracy Skarżącej, zgłoszenie do ubezpieczenia ZUS, zał. nr 1, umowa o pracę. Skarżąca wystosowała również do Organu (data wpływu – 20.07.2020 r.) - wniosek o wgląd do akt, udzielenie informacji oraz przyspieszenie postępowania.
Nadto Strona przedłożyła kserokopię umowy najmu lokalu i wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ 30 lipca 2020 r. utworzył pismo informujące, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego został wyznaczony na dzień 30 października 2020 r. oraz wzywające do przedłożenia w terminie 14 dni oryginału dokumentu potwierdzającego zapewnienie zamieszkania; oryginału informacji starosty lub dokumentów potwierdzających, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Skarżąca wykonywała przez okres nie krótszy niż 3 miesiące pracę dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku; oryginału aktualnej umowy o pracę oraz do udokumentowania informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu. W dniu 4.08.2020 r. Organ utworzył również wiadomość email z wezwaniem o uzupełnienie akt o informację starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy i o udokumentowanie stabilnego i regularnego źródła dochodu.
Natomiast 14 sierpnia 2020 r. Organ otrzymał skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania. W dniu 19.08.2020 r. Organ utworzył pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu.
W skardze Strona zarzuciła naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 202 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i w oparciu o sformułowane w skardze zarzuty zawarła w niej wnioski o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 4) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 20.000,00 zł;
- 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
- 6) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z rażącą przewlekłością. Pomimo złożenia prawidłowego wniosku Organ do dnia utworzenia skargi nie wydał decyzji w sprawie. Organ pomimo ciążącego na Nim obowiązku nie podjął jakichkolwiek czynności, zmierzających do zakończenia postępowania, a od złożenia wniosku przez Stronę minęło blisko 31 miesięcy. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach i trudności kadrowych. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Ewentualne przyznanie sumy pieniężnej winno podlegać miarkowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.)> Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 12 października 2018 r., (po 10 miesiącach od złożenia wniosku), kiedy to wystosowano do Strony wezwanie. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Następne czynności Organu – pisma miały miejsce 11 i 13 grudnia 2018 r. m.in. wezwania i wystąpienie do Policji, ABW i Straży Granicznej o informację, po czym do czasu wniesienia ponaglenia (wpływ do Organu - 20.07.2020 r.) Organ popadł w milczącą bierność na okres kolejnych ponad 19 miesięcy. Jakąkolwiek aktywność Organu wymuszały w istocie ponaglenie oraz kolejno skarga Strony na przewlekłe prowadzenie postępowania – co wynika z sekwencji zdarzeń wynikającej z akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników nie mogą, bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić więc należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd zauważył, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 14 sierpnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
O przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniu prawa świadczą w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku, przez blisko 10 miesięcy, a następnie kolejny okres bierności Organu i zainteresowanie się sprawą dopiero po wnoszeniu przez Stronę ponaglenia oraz skargi. Tym samym Organ zlekceważył ustawowe terminy na załatwienie sprawy. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez Stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 2.000,00 zł zrekompensuje Jej negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku.