Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej [...] lipca 2020 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku V.K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z akt sprawy wynika, że [...] kwietnia 2019 r. wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego wniosek V.K. obywatela Ukrainy (dalej: Strona, Skarżący) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].05.2020 r.) pełnomocnik Skarżącego wniósł ponaglenie, zarzucając organowi administracji bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie Wojewoda uznał za uzasadniane i przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] czerwca 2020 r.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. organ administracji publicznej, działając na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 35), wezwał Skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu [...].09.2020 r., a także na podstawie art. 106 ust.4 ustawy o cudzoziemcach do złożenia odcisków linii papilarnych. Ponadto, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 – dalej: K.p.a.) wezwał Skarżącego do przedstawienia ważnego dokumentu podróży. Na dokonanie ww. czynności wyznaczył 30 dniowy termin pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] lipca 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace, pełnomocnik Strony zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 9, art. 12 K.p.a.
Tak formułując zarzuty wniósł o:
- - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącego z rażącym naruszeniem prawa;
- - zobowiązanie organu do wydania – w terminie 7 dni – decyzji zezwalającej na pobyt i pracę na terytorium RP, zgodnie z wnioskiem;
- - przyznanie na rzecz Skarżącego odszkodowania w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), tj. kwoty 11.250 zł;
- - zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego dodatkowo wskazał na naruszenie art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez niedochowanie miesięcznego terminu załatwienie sprawy oraz naruszenie art. 36 § 1 K.p.a., poprzez: niepoinformowanie Strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, brak wskazania nowego terminu rozpoznania sprawy oraz brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wywodził, że dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 K.p.a. termin rozpoznania sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wpływających wniosków, które rozpoznawane są w kolejności wpływu oraz problemów kadrowych. Sprawy są szczególnie skomplikowane wymagają uwagi. Te okoliczności wykluczają, zdaniem Wojewody, możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania odszkodowania (sumy pieniężnej), akcentował brak podstaw do przyznania sumy pieniężnej, także z uwagi na brak uzasadnienie wniosku w tym zakresie.
Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału rozdzielono skargi na przewlekłość i bezczynność organu administracji każdą rejestrując pod odrębną sygnaturą akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie należy wskazać, że Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody wyczerpał, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia. Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.
Skarga jest zasadna.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).
Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
W tym zakresie należy też wskazać przepis art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., w szczególności ust. 10 tego przepisu, który wyklucza skuteczne postawienie organowi administracji zarzuty bezczynności lub przewlekłości postępowania w przypadku nie podejmowania w ww. okresie czynności w ramach prowadzonych postępowań.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikającą z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz.
35. ze zm.), która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącego mimo upływu 13 miesięcy od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] lipca 2020 r.). Wskazany okres 13 miesięcy nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). W okresie 13 miesięcy organ administracji nie tylko nie zakończył postępowania z wniosku Skarżącego, ale nawet tego postępowania nie rozpoczął. Pierwsza czynność podjęta w niniejszej sprawie przez Wojewodą, polegająca na zbadaniu czy wniosek Strony spełnia wymogi formalne i wezwaniu do uzupełnienia stwierdzonych braków miała miejsce po upływie 13 miesięcy od wpływu wniosku i nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Uwzględniając, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez 13 miesięcy i w tym okresie nie podjął żadnych czynności w sprawie, należy stwierdzić, że naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku.
Sąd uznał - uwzględniając czas trwania bezczynności, brak reakcji na ponaglenie Strony i przekazanie ponaglenia Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców opóźnieniem - że w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie pojął żadnych czynności przez 13 miesięcy, nie informował Strony o przyczynach zwłoki, nie podjął żadnych czynności po wniesieniu przez Stronę ponaglenia, a ponaglenie przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców z opóźnieniem. Oznacza to, że całkowicie ignorował Stronę przez 13 miesięcy od dnia złożenia wniosku, naruszając przy tym w sposób rażący zarówno przepisy regulujące czas w jakim postępowanie winno być zakończone, naruszając też prawa Strony w zakresie informacji o przebiegu postępowania, a także zasady procesowe, w szczególności zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), zasady informowania (art. 9 K.p.a.).
Sąd nie dostrzegł też okoliczności uzasadniających, przez tak długi czas, niepodejmowanie czynności zmierzających do rozpoznania wniosku Strony. W rozpoznawanej sprawie istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że organ administracji naruszył prawo w sposób oczywisty i bez żadnej uzasadnionej przyczyny. Oznaczano, że bezczynność Wojewody miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, które nie przynoszą zauważalnych skutków.
Jednocześnie mając na uwadze fakt, że w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 429/20 dotyczącej skargi Strony na przewlekłość postępowania Wojewody D. – w tożsamym stanie faktycznym - Sąd w wyroku z 26 stycznia 2021 r. zobowiązał organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, orzekanie ponownie w tym samym zakresie stało się zbędne. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie (punkt III sentencji wyroku).
Sąd w niniejszej sprawie oddalił wniosek o przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, sumy pieniężnej, gdyż suma pieniężna została Stronie już przyznana wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 429/20 (pkt IV sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).