Uzasadnienie
M. B., obywatelka Ukrainy (dalej: strona, skarżąca) w dniu [...] 2020 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpiła w dniu [...] 2020 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku; o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 224 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Argumentowała, że mimo upływu maksymalnego terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego w art. 35 § 1 k.p.a. organ wciąż nie wydał decyzji ws prawie z jej wniosku. Nie wypełnił też obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. w postaci zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki. Wywodziła, że przekroczenie przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy jest znaczne i nie ma racjonalnego uzasadnienia, przewlekłość jest oczywista i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca podała, że kwota 4 224 zł stanowić będzie rekompensatę za doznaną szkodę i krzywdę. Przedstawiła sposób wyliczenia tej kwoty wskazując, że odpowiada ona sumie 528 zł za każdy miesiąc zwłoki organu w wydaniu decyzji. Kwota ta odpowiada wysokości miesięcznych środków finansowych przeznaczonych na pokrycie kosztów zamieszkania, które cudzoziemiec zobowiązany jest posiadać na pokrycie kosztów utrzymania przebywając na terytorium Polski, tj. nie mniej niż wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określonych w ustawie o pomocy społecznej w odniesieniu do cudzoziemca i każdego członka rodziny pozostającego na jego utrzymaniu.
W ocenie strony suma pieniężna będzie stanowiła rekompensatę za naruszenie praw skarżącej, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki dla sytuacji materialnej skarżącej trwające przez okres ponad 8 miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości.
Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Na okoliczności te organ zawsze zwraca uwagę kierując pisma do organu wyższego stopnia. Problemy kadrowe raz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że w 2018 r. do Wojewody wpłynęło 18 324 podania cudzoziemców o legalizację pobytu, a do końca października 2019 r. – 23 888 wniosków. Przy takiej liczbie wniosków jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postepowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia.
Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek skarżącej w tej mierze jest nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony, na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a.
Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania.
Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek w dniu [...] 2020 r. jest załatwiany zbyt długo. Sąd dostrzega, że pierwszą czynność - i jednocześnie jedyną przed wniesieniem skargi na przewlekle prowadzenie postępowania – Wojewoda podjął już w dniu złożenia wniosku. Doręczył bowiem skarżącej pismo informujące o wszczętym postępowaniu z wniosku strony i wyznaczył przewidywany termin jego zakończenia na dzień [...] 2020 r. Czynności tej nie można jednak uznać za zmierzającą do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącej w tym dniu stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego.
Z przebiegu postępowania wynika zatem, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres w sumie 6 miesięcy od złożenia wniosku, nie podjął żadnej czynności w sprawie zmierzającej do zakończenia postępowania, ani sprawy tej nie zakończył. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.
Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.).
Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 oraz zasady wynikające z art. 8 i art. 12, a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a.
Sąd nagannie przy tym ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Niedziałanie organu w tym czasie nie chroni organu przed odpowiedzialnością tylko z tego powodu, że ma ono miejsce w czasie wyznaczonym przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Taki przypadek wystąpił w kontrolowanej sprawie.
Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez okres 6 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który nie wykazuje zainteresowania sprawą ani aktywności oraz pomimo złożenia przez skarżącą ponaglenia w dniu [...] 2020 r., które nie doczekało się odpowiedzi organu ani żadnej czynności procesowej - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zignorowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy jak również zaniechanie stosowania zasady informowania stron, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a. ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Za kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał za naganne zajęcie się przez organ - po 6 miesiącach od wszczęcia postępowania - wnioskiem strony dopiero w wyniku złożenia przez stronę ponaglenia i skargi do Sądu na przewlekłość Wojewody.
Podsumowując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 600 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Domaganie się przez skarżącą sumy pieniężnej w wysokości wyliczonej wg kryteriów, które wskazała w skardze, nie zasługuje na akceptację jako zmierzające do ustalenia szkody w rozumieniu prawa cywilnego, na co słusznie zwrócił uwagę organ.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) - pkt V sentencji wyroku. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz oplata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.