Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. I. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy pracę.
Jak wynikało z akt sprawy skarżący 5 lutego 2020 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z 13 lutego 2020 r. wniósł o wydanie zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia złożenia ww. wniosku.
W dniu 13 marca 2020 r. wpłynęło ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
W dniu 27 marca 2020 r. wpłynęło do organu administracji pismo zawierające wniosek o wgląd do akt sprawy, zaś 4 maja 2020 r. pismo o udzielenie informacji w sprawie i wskazanie przewidywanej daty zakończenia postępowania.
Pismem datowanym na 29 lipca 2020 r organ administracji powołując się na art. 105 ust. 2 i dalsze przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach) wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych oraz na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 dalej k.p.a.) do przedstawienia ważnego dokumentu podróży, uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w piśmie.
Pismem z tego samego dnia organ administracji publicznej przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.
W dniu 21 lipca 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, wyłączając okres zawieszenia terminów procesowych od 14 marca do 23 maja 2020 r. Zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu rozpoznania sprawy oraz brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia; art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę praworządności poprzez jej naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 73 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości wglądu w akta sprawy; art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego wniosku złożonego przez stronę.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), strona wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie jej wniosku nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości 1.000 zł; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona opisała stan faktyczny sprawy, podnosząc, że wielokrotnie próbowała skontaktować się z organem administracji – bezskutecznie. Nie podejmowała inwazyjnych działań mając na uwadze trudną sytuację organu administracji prosząc o istotne dla niej czynności. To nie przyniosło rezultatu czyniąc jej życie w Polsce w wielu momentach niemożliwym. Zaznaczała, że równie ważnym jak wydanie decyzji jest kontakt z petentem i szanowanie jego praw. Podkreślała brak definicji legalnej bezczynności i przewlekłości, lukę tą wypełnia piśmiennictwo i orzecznictwo, które strona przywołała. Wywodziła, że w sprawie doszło zarówno do jednej jak i drugiej formy zwłoki w rozpoznaniu jej sprawy. Podkreślała, że sprawa nie jest skomplikowana i można ją rozpoznać na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów. Usprawiedliwieniem dla tak długiego okresu rozpoznawania sprawy nie są braki kadrowe czy duża ilość wniosków, z pewnością konsekwencjami tego stanu rzeczy nie może być obarczany skarżący. Podkreślał, że wnioskowana suma pieniężna będzie stanowiła rekompensatę za przeżyty stres wywołany bezczynnością organu administracji.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania.
Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia grzywny wskazał, że jako środek dyscyplinująco – represyjny powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu administracji. Zaś suma pieniężna jako jeden z dwóch obok grzywny środków, wymierzenie jednego wyklucza możliwość orzeczenia drugiego. Stwierdził także, że zasądzenie sumy pieniężnej czy grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.
Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Organ administracji zwrócił uwagę na potrzebę miarkowania wysokości ewentualnie zasądzanych kwot, ponadto wniosek winien być uzasadniony, czego w sprawie zabrakło. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i grzywny jest nieuzasadniony i powinien być oddalony.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału rozdzielono skargi na przewlekłość i bezczynność organu administracji, każdą rejestrując pod odrębną sygnaturą akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, jednakże w opinii Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewlekłość nie jest rażąca.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony.
Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu.
Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało ponad pięć miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął żądnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty, w tym zakresie wskazano na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe.
Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. Sąd nie stwierdza aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Jak słusznie wywodzi skarżący konsekwencje tych okoliczności nie mogą obarczać wnioskodawców. W każdym razie opóźnienia nie mogą być tak istotne. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącego, jego ponaglenie. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości).
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem grubo ponad trzy miesiące. Od 5 lutego do 31 marca 2020 r. miesiąc i 25 dni oraz od 24 maja do 21 lipca 2020 r. prawie dwa miesiące (bez trzech dni). W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w kierunku rozpoznania sprawy. Nie ulega wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tą miały wpływ powołane już fakty znane Sądowi z urzędu, tj. okoliczności związane z sytuacją epidemiczną ogłoszoną na terenie kraju, która w sposób istotny wpływała i nadal wpływa na funkcjonowanie nie tylko podmiotów prywatnych ale i publicznych. Zatem okres procedowania i okoliczności wywołane stanem zagrożenia Covid – 19 wykluczają w opinii Sądu orzeczenie o rażącej przewlekłości postępowania.
Odnosząc się do wniosków skarżącego o wymierzenie grzywny i sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie, stwierdzając, że zastosowanie każdego z tych środków - co do zasady - wiązać się winno z rażącym naruszeniem prawa, a co w tej sprawie nie wystąpiło.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkach I, II sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze, że w sprawie ze skargi strony o sygn. akt I SAB/Wr 418/20, dotyczącej bezczynności w tych samych okolicznościach faktycznych Sąd zobowiązał już organ administracji do załatwienia sprawy. Obecnie orzekanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).