Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. K. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 maja 2020 r. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismami z 25 czerwca 2020 r. (data wpływu do Organu 2 lipca 2020 r.) oraz 6 lipca 2020 r. (data wpływu do Organu 9 lipca 2020 r.) Strona wystąpiła o wgląd do akt sprawy i udzielenie informacji w sprawie.
Pismem z dnia 17 września 2020 r. (data wpływu do Organu 22 września 2020 r.) Skarżący wniósł ponaglenie, zarzucając organowi administracji bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Pismem z 6 listopada 2020 r. Organ przekazał ponaglenie skarżącej Urzędowi do Spraw Cudzoziemców, uznając, że jest ono uzasadnione.
W dniu 6 listopada 2020 r. Organ, działając na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej: ustawa o Cudzoziemcach) wezwał Skarżącego do osobistego stawiennictwa. Ponadto na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) wezwał Skarżącego do przedstawienia ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych oraz do uzupełnienia wniosku w części E – "Data i podpis (imię i nazwisko) cudzoziemca".
W dniu 21 października 2020 r. Strona wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D., wyłączając okres zawieszenia terminów procesowych od 14 marca do 23 maja 2020 r. Zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu rozpoznania sprawy oraz braku pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia; art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty otrzymania; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podjęcie do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 61 § 4 k.p.a. w zw. art. 8, art. 9 i 10 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, tj. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania; art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy.
Strona - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie jej wniosku nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości 1.000 zł; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywodził, że dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. termin rozpoznania sprawy nie wynika z ze złej woli, ale jest wynikiem ogromnej ilości wpływających wniosków oraz problemami kadrowymi. Sprawy są szczególnie skomplikowane wymagają uwagi. To okoliczności wykluczając możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze żądań grzywny i sumy pieniężnej, akcentował brak podstaw do ich przyznania, także z uwagi na brak uzasadnienia żądań.
Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału rozdzielono skargi na przewlekłość i bezczynność organu administracji każdą rejestrując pod odrębną sygnaturą akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, że jest ona uzasadniona. Postępowanie organu administracji cechuje bezczynność, jednak nie ma ona rażącego charakteru.
Na wstępie skazać trzeba, że sprawa została rozpozna w trybie uproszczonym do czego uprawnia art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Art. 35 ww. ustawy stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych, jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych, jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Otóż sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, wszystkie wyroki publikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z akt sprawy wniosek strony, złożony 12 maja 2020 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Pierwsze działania organ administracji publicznej podjął dopiero 5 listopada 2020 r. i to po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi. Zatem przez sześć miesięcy (na moment wniesienia skargi) organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności, choć powołane przepisy k.p.a. nakazują rozpoznanie sprawy w ciągu jednego miesiąca, zaś sprawy skomplikowanej – a ta do takich nie należy –w ciągu dwóch miesięcy. Jak wskazano pierwsza aktywność organu administracji nastąpiła dopiero po wniesieniu skargi, a zatem została nią sprowokowane. Przed tym terminem nie podjęto żadnych działań. Oceniając opisane postępowanie organu administracji, z punktu widzenia powołanych przepisów, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, nie może być wątpliwości, że organ administracji pozostawał w bezczynności.
Niewątpliwie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (w tym względzie ustawa nie przewiduje bowiem terminów szczególnych). Przy czym w toku postępowania organ administracji nie zastosował art. 36 § 1 k.p.a. Także ponaglenie złożone przez stronę zostało przekazane właściwemu organowi administracji po siedmiu miesiącach czyli z naruszeniem obowiązujących terminów. Oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności, gdyż wniosek został złożony w dniu 12 maja 2020 r. a stan epidemiczny trwał do 23 maja 2020 r. Od wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności do momentu wniesienia skargi sprawa była procedowana przez prawie pięć miesięcy.
Powyższe stanowi, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji pozostawał bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. tym samym koniecznej jest stwierdzenie bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W opinii Sądu, wniosek strony winien być poddany wstępnej weryfikacji niezwłocznie po jego złożeniu i rozpoznany niezwłocznie po jego uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. W tej sprawie pierwsza czynność została podjęta po 6 miesiącach od wpływu wniosku i to dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi. Przywołane fakty dowodzą naruszenia prawa.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku).
Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Stosownie do jego brzmienia Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Wskazany zapis zawiera nie uprawnienia, ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie bezczynność miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na jej okres. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ administracji dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).
W kontekście opisanych kryteriów należy stwierdzić, że bezczynność w tej sprawie z uwagi na sześciomiesięczny czas rozpatrywania nie miała rażącego charakteru i dlatego w tym zakresie oddalono skargę (pkt IV sentencji wyroku).
Sąd oddalił również wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oraz wymierzenie organowi grzywny uznając, że zobowiązanie do wydania aktu w ww. wyroku tut. Sądu jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ (pkt IV sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).