Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V.G. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony.
Wniosek w ww. zakresie został złożony do Organu 17 września 2019 r. i zawierał załączniki (ksero stron paszportu, oświadczenie RODO, nr PESEL, informację o zameldowaniu, akt małżeństwa wraz z tłumaczeniem, zdjęcia, oświadczenie o powierzeniu pracy, ośw. o ilości osób na utrzymaniu, umowa o dzieło, KRS, zał. nr 1). Strona tego samego dnia złożyła również odciski palców i otrzymała od Organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia wyznaczonym na 17.07.2020 r. W dniu 28.11.2019 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wraz z korektą zał. nr 1, zezwoleniem na pracę, umową zlecenie. Organ 3 grudnia 2019 r. utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W tym samym dniu utworzone zostało również pismo informujące o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania - 3 marca 2020 r. Natomiast 6 grudnia 2019 r. Organ utworzył pismo przekazujące ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu. W dniu 16.12.2019 r. do Organu wpływa polisa ubezpieczeniowa od Strony, a 17 grudnia 2019 r. informacja z Policji, zgodnie z którą z dostępnych baz danych nie wynika by pobyt Strony stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie 6 marca 2020 r. Organ otrzymuje postanowienie z 24.01.2020 r. Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, uznające ponaglenie za uzasadnione i wyznaczające termin na rozpatrzenie wniosku do dnia 24.04.2020 r. W dniach: 03.03.2020 r., 7.05.2020 r., 10.06.2020 r., 02.07.2020 r. (wraz z aneksem do umowy najmu) i 16.09.2020 r. do Organu wpływają pisma Strony z prośba o wydanie decyzji.
Pismem z 9 października 2020 r. (12.10.2020 r.- wpływ do Organu) Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Organ 9 listopada 2020 r. tworzy pismo z informacją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - 09.01.2021 r. wraz z wezwaniem o dostarczenie potwierdzenia posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia społecznego za planowany okres pobytu oraz korekty zał. nr 1, zawarto również informację o systemie "Przybysz".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: art. 6-7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako k.p.a. polegające na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) kontrole przewlekłości postępowania, 2) zobowiązanie Organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia Organowi akt, 3) przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości art. 154 § 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) 4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stan epidemii nie może stanowić uzasadnienia dla przewlekłości postepowania,.
Które trwa już 12 miesięcy. Podniesiono okoliczność wielokrotnego zwracania się do Organu o podjęcie czynności, zakończenie postępowania i wydanie decyzji. W zakresie wniosku o sumę pieniężną wskazano na przedłużające się postępowanie co narusza dobra osobiste Skarżącej (zamieszkiwania, swobody poruszania się w granicach RP jak i poza nimi).
W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie wskazując m.in. na przepis art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych i wynikające z niego skutki w zakresie wstrzymania biegu terminu w okresie od 14.03-23.05.2020. Sposób prowadzenia postępowania ma nie wynikać ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz oraz niedoborów kadrowych. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl wskazywanej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte w wyniku złożenia ponaglenia przez Stronę po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku tj. 3 grudnia 2019 r., kiedy to Organ wystąpił do odpowiednich służb (Policji, SG, ABW) o informację, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz poinformował Stronę, o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku.
Kolejne czynności Organu zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do sądu administracyjnego. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda działał przewlekle ignorując nie tylko ustawowy, ale i wyznaczone przez siebie termin załatwiania sprawy, jak również termin wyznaczony przez organ nadrzędny z postanowienia rozstrzygającego ponaglenie. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 12 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma przewlekłość/bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
O rażącym naruszeniu prawa w przewlekłości postępowania świadczą w szczególności zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi, zlekceważenie terminów ustawowych, wyznaczonych przez siebie jak i przez organ nadrzędny. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niedopuszczalnym – równoznacznym z kwalifikowanym naruszeniem przepisów o terminach załatwienia sprawy jest sytuacja zastępowania wymogów ustawowych okresu prowadzenia postępowania, pozaprawnym kryterium daty wniesienia skargi na przewlekłość/bezczynność do sądu administracyjnego. Sytuacji takiej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie Organu jak w rozpatrywanej sprawie podważa zaufanie jednostki nie tylko do organów administracji publicznej, ale i obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 500 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.