Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony.
Organ [...] października 2019 r. otrzymał wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopia paszportu, ostatnia karta pobytu, zał. nr 1, inf. starosty, umowa o pracę, umowa najmu lokalu, PESEL, oświadczenie o niezaleganiu w podatkach, KRS, potwierdzenie uiszczenia opłaty, zameldowanie, decyzja z 7.12.2017 r.). W tym samym dniu Organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia wyznaczonym na 18.08.2020 r. W dniu 6.02.2020 r. wpływa do Organu pismo Strony z informacją o warunkach zatrudnienia oraz umowa o pracę.
Natomiast 15 października 2020 r. Organ otrzymuje ponaglenie Strony wraz z kopią stron paszportu, umowę o pracę z 26.12.2019 r. wraz z porozumieniem zmieniającym. Pismem z [...] października 2020 r. ([...].10.2020r.- wpływ do Organu) Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W dniu 30.10.2020 r. Organ utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W kolejnym piśmie z 2 listopada 2020 r. Organ zawiera informację, że postępowanie nie zostanie zakończone w planowanym terminie lecz z uwagi na konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego termin wyznaczony został na 2.02.2021 r. Ponadto pismem tym wezwano Stronę o dostarczenie w terminie 14 dni – podpisanego oryginału zał. nr 1 (dotychczasowy stracił ważność), oryginału informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentów potwierdzających, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku Strona wykonywała przez okres nie krótszy niż 3 miesiące pracę dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej, w oparciu o ważne oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy.
Poinformowano, że w przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów Organ podejmie decyzje pobytową na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a także o systemie "Przybysz". W dniu 3.11.2020 r. Organ utworzył pismo o przekazaniu ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ze stanowiskiem, że jest ono uzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: art. 35, art. 36, art. 12, art. 8, art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) kontrole przewlekłości jakiej dopuścił się Organ, 2) zobowiązanie Organu do wydania odpowiedniego aktu w zakreślonym przez Sąd terminie, 3) stwierdzenie dopuszczenia się przez Organ przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 zł 5) zasadzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo niemal roku od dnia złożenia wniosku do dnia sporządzenia skargi brak jest decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.
Na skutek przewlekłego działania Organu Skarżący doznał komplikacji w życiu osobistym i zawodowym (problemy ze swobodnym przemieszczaniem się do rodziny za granicę Rzeczypospolitej Polskiej, problemy w zatrudnianiu, zmianą pracy). Wobec stanu epidemii Covid Skarżący wskazuje na datę złożenia wniosku, a co do braków kadrowych zwrócił uwagę, że Organ obowiązują przepisy prawa i terminy.
W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na przepis art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wynikające z niego skutki w zakresie wstrzymania biegu terminów procesowych w okresie 14.03-23.05.2020 oraz zalecenia pracy zdalnej wynikające z § 24a rozporządzenia RM w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz. Na pracy Organu odbija się odpływ pracowników merytorycznych i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych, fluktuacja kadry.
Wskazano na liczbę złożonych wniosków w latach 2018-2020. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien zostać oddalony. Podniesiono, że Skarżącemu nie dzieje się krzywda – ma nadal ważną decyzję na pobyt czasowy i pracę. Wniosek o sumę wykracza poza standardy orzecznicze w analogicznych sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl wskazywanej już wyżej ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi (Organ wystąpił do odpowiednich służb (Policji, SG, ABW) oraz poinformował Stronę, o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Niewątpliwie czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Weryfikacja akt potwierdza, że Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie podejmował żadnych czynności merytorycznych w sprawie, a wyznaczony (pierwsza czynność lecz jedynie formalna) termin zakończenia postępowania - 18 sierpnia 2020 r., nie został dochowany. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu - nawet obiektywne trudności związane np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 21 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma przewlekłość/bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, a w szczególności wyżej opisaną postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
O rażącym naruszeniu prawa w stwierdzonej przewlekłości postępowania, świadczą w szczególności brak działań zmierzających do załatwienia wniosku po jego wpływie do Organu, a wręcz już w dacie jego wpływu oświadczenie, ze Organ nie zamierza rozstrzygać sprawy przez 9 miesięcy. Kolejnym kwalifikowanym naruszeniem prawa (przepisów regulujących ramy czasowe procedowania przez organ administracji) jest zainteresowanie się sprawą dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do sądu administracyjnego. Tym samym Organ wręcz pomija regulowane prawem terminy ustawowe załatwienia sprawy, zastępując je pozaprawnym kryterium daty wpływu skargi na przewlekłość postępowania/bezczynność organu. Kwalifikowanym naruszeniem objęte są przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej jak i obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu, w wykazanej przewlekłości wystąpiło rażące naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 500 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 zł, w realiach sprawy jest zbyt wygórowane.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.