Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V. D. (dalej: Strona, Skarżąca) reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Y. D. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.
Strona 24 września 2019 r. złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie wraz z załącznikami (potwierdzenie opłaty, zdjęcia, zaświadczenie ze szkoły, zaświadczenie ZUS, ksero aktu urodzenia wraz z tłumaczeniem, informacja o zameldowaniu, ksero stron paszportu, umowa zlecenia przedstawiciela ustawowego). W dniu 28.10.2019 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ 8 listopada 2019 r. utworzył pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. Następnie 12 listopada 2019 r. Organ utworzył wezwanie do Strony, aby w terminie siedmiu dni, stawiła się osobiście, przedstawiła do wglądu ważnego oryginał paszportu i dołączyła ksera stron paszportu zawierających adnotacje, uzupełnienie wzoru podpisu. Wezwanie zawiera pouczenie, że nieuzupełnienie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania i informacje o obowiązku złożenia odcisków palców.
W dniu 18.11.2019 r. Strona uzupełniła braki wniosku oraz stawiła się osobiście składając odciski linii papilarnych. Postanowieniem z 13 grudnia 2019 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin na rozpatrzenie wniosku do 13 marca 2020 r. W dniu 29.06.2020 r. (wpływ do Organu) Strona składa wniosek o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa, a 15 września 2020 r. kolejne pismo o wydanie zezwolenia wraz zaśw. O nauce w liceum. Pismem z 15 października 2020 r. (21.10.2020 r. - wpływ do Organu) Strona składa skargę na przewlekłość do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 5.11.2020 r. Organ utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) określające termin zakończenia postępowania na 5 stycznia 2021 r. wraz z wezwaniem w terminie 14 dni do udokumentowania informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu, wystarczającym na utrzymanie siebie i rodziny, a także o akt małżeństwa wraz z tłumaczeniem i apostille, o akt urodzenia małoletniej wraz z tłumaczeniem, o dokument potwierdzający, że Strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce, o oświadczenie I. D. o liczbie osób pozostających na jego utrzymaniu, o oświadczenie Y. D. o liczbie osób na jej utrzymaniu, o oświadczenie o liczbie osób w gospodarstwie domowym, o decyzję pobytową przedstawicieli ustawowych Strony. Organ poinformował również, że w przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów zostanie podjęta decyzja w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, a także o systemie "Przybysz".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego rozpoznania wniosku i wydanie odpowiedniego aktu, 2) uznanie przewlekłości Wojewody 3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 500,00 zł, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak informacji o stanie sprawy, a brak decyzji i karty pobytu poważnie komplikuje życie Strony, gdyż nie może przedstawić kart pobytu ani w liceum ani innym instytucjom, które tego wymagają.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, zapewniając że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, konieczności równoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników, braku możliwości uzupełnienia niedoborów (przytoczono dane za lata 2018 - 2019). Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by orzec przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej (wniosek nieuzasadniony).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl wskazywanej już wyżej ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte 12 listopada 2019 r., jednakże od tego momentu pomimo aktywności Strony w załatwieniu sprawy, Organ do 5 listopada 2020 r. nie podjął już żadnych czynności w rozpoznaniu wniosku Strony pozostając bierny przez okres prawie 10 miesięcy naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a., kiedy wniosek winien być już załatwiony. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w kierunku rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie powadzone było w sposób przewlekły. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 21 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłości postępowania świadczą w szczególności zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi, a także ignorowanie terminów ustawowych oraz lekceważenie obowiązku informującego Stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Organ zignorował również termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ nadrzędny w postanowieniu rozstrzygającym ponaglenie Strony. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie Organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
W ocenie Sądu przytoczone wyżej okoliczności składają się na obraz przewlekłość mającej miejsce z kwalifikowanym, rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania.
Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 500,00 zł zrekompensuje Stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w pkt V sentencji uwzględniając wartość uiszczonego wpisu od skargi.