Uzasadnienie
I. A. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 26 października 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik zawnioskował, między innymi, o zobowiązanie organu do doręczenia decyzji w terminie 14 dni od daty doręczania akt administracyjnych.
Z uzasadnienia wynika, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] sierpnia 2019 r. w związku ze zmianą zamieszkania doręczyła organowi nową umowę najmu, która zawierała aktualny (zmieniony) adres jej zamieszkania. Wobec braku reakcji na jej wniosek, w dniu 3 lutego 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Z odpowiedzi na skargę dowiedziała się, że w dniu [...] listopada 2019 r. wydana została decyzja odmowna, która wysłana została na adres wskazany we wniosku a nie na adres podany w przedłożonej przez nią w dniu [...] sierpnia 2019 r. umowie najmu. Przesyłka zawierająca decyzję doręczona więc została na adres, który od trzech miesięcy był już nieaktualny, o czym organ został wcześniej poinformowany. Na dzień złożenia skargi od dnia wydania przedmiotowej decyzji minęło jedenaście miesięcy a strona nadal nie otrzymała od organu decyzji w swojej sprawie. Wobec bezczynności organu w zakresie doręczenia decyzji, skarżąca skierowała ponaglenie, które do dnia dzisiejszego pozostało bez odpowiedzi.
Skarżąca podkreśliła, że w związku z zaniedbaniem organu została pozbawiona możliwości odwołania się od decyzji, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd obowiązany był więc zbadać, czy przedmiot skargi w ogóle należy do właściwości sądów administracyjnych.
Należy zatem mieć na uwadze, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej.
Zakres sądowej kontroli sprecyzowany natomiast został w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz U. z 2019 r. poz. 768 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3, art. 4 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność czy też przewlekłość organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
Pomimo, że niniejsza skarga określona została jako skarga na bezczynność Wojewody D. w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwolenie na pobyt czasowy, to jednak z jej treści jasno wynika, że strona nie zarzuca organowi bezczynności w załatwieniu sprawy (przez wydanie decyzji) ale bezczynność w doręczenia jej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. w której odmówiono skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W związku z powyższym dodać należy, że na skutek wniesionej przez skarżącą w dniu 4 marca 2020 r. skargi na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 255/20 stwierdził przewlekłość organu która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądził na rzecz skarżącej sumę pieniężną i koszty postępowania oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wskazując, że w dniu [...] listopada 2019 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 21 lipca 2020 r. Powyższa okoliczność potwierdza także, że przedmiotem skargi obecnie rozpoznawanej jest bezczynność organu w doręczeniu decyzji.
Odnosząc się do zakreślonego wyżej przedmiotu skargi na bezczynność zauważyć należy, że co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pewna rozbieżność poglądów co do dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie doręczenia decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 87/17, czy postanowienie NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1539/06 – dostępne w CBOSA), jednak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko dominujące w orzecznictwie, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Nie mieści się także w kategorii objętej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. dotyczącej bezczynności i przewlekłości procesowej którą wiązać należy z aktami lub czynnościami o charakterze procesowym - podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. których celem jest wydanie decyzji lub postanowienia wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (por. wyrok z dnia 24 stycznia 2019 r. II SAB/Gd 132/18 CBOSA).
Wskazać także należy, że pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 jak też art. 36 k.p.a. Z art. 149 p.p.s.a wynika natomiast, że istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt czy w danej sprawie została dokonana czynność, lub czy z innych powodów organowi można zarzucić stan bezczynności. Kontrola sądowa zmierza zatem do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia określonej sprawy administracyjnej przez wydanie aktu lub podjęcie czynności, jednakże bez przesądzania o treści tych aktów czy też o ich skutkach. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności załatwiających żądanie ale bierze pod uwagę jedynie fakt, czy w danej sprawie dokonana została czynność wydania aktu (decyzji, postanowienia). W zakresie tak rozumianej kontroli nie mieści się natomiast kwestia prawidłowości doręczania wydanego przez organ aktu, gdyż nie mieści się ona w pojęciu bezczynności (por. NSA w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2016 r. II GSK 492/16, z dnia 19 lutego 2009 r. I OSK 438/08).
Zgodnie z prezentowanym poglądem czynność doręczenia decyzji nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Nie stanowi również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie decyzji wywołuje jedynie ten skutek, że od daty tego doręczenia, biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być natomiast oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (patrz m.in. orzeczenia NSA: z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 397/15, z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2269/19, z dnia 4 września 2019 r. I OSK 1031/19, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2835/19, m.in. postanowienia WSA w Warszawie: z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB 1684/19 oraz z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 340/19, CBOSA).
W ocenie Sądu, skarga na bezczynność w doręczeniu decyzji - jako niedopuszczalna - podlega zatem odrzuceniu. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, która - jak wskazano - nie przyznaje ani nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z art. 109 i art. 110 k.p.a. organ obowiązany jest uzewnętrznić decyzję przez jej doręczenie (lub ogłoszenie) stronom, co jednak nie oznacza, że samo doręczenie może być poczytane za opieszałość i tym bardziej bezczynność organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, okoliczność niedoręczenia decyzji stronie (ze względu na wadliwość tej czynności), nie stanowi podstawy do żądanie stwierdzenia bezczynności organu i nakazania mu podjęcia czynności zmierzających do rzeczywistego doręczenia jej rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed wniesieniem skargi organ wydał decyzję załatwiającą sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu. Organ podjął także próbę doręczenia tej decyzji. W konsekwencji zatem, uznać należy, że niewykonanie czynności doręczenia (w związku z jej wadliwością) nie jest bezczynnością, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01, LEX nr 75530). Skoro czynność doręczenia decyzji przez organ nie mieści się w zakresie aktów i czynności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 3 p.p.s.a., należy uznać, że skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Na marginesie Sąd wskazuje, że nawet przy przyjęciu poglądu uznającego że bezczynność obejmuje także uzewnętrznienie czynności wydania decyzji, skarga nie podlegałaby merytorycznemu rozpatrzeniu. Z punktu widzenia tak rozumianej bezczynności istotne jest bowiem badanie samego faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia. Bez znaczenia pozostają natomiast ustalenia w zakresie prawidłowości samego doręczenia decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2017 r. II GSK 2645/17, z dnia 15 lutego 2019 r. I OSK 386/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ podjął zaś czynności zmierzające do uzewnętrznienia wydanej decyzji przez próbę jej doręczenia a pełnomocnik kwestionuje prawidłowość tej czynności.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I postanowienia, czyniąc to w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. W zakresie kosztów zwróconych w pkt II, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 ww. ustawy.