Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. K. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ oraz stanowiska Strony. W dniu 21.07.2020 r. został złożony wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopia stron paszportu, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, kopia zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy, kopia informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych, wyciąg z KRS, kopia zgłoszenia do ubezpieczenia, kopia opłaty skarbowej za wniosek o pobyt czasowy i pracę, kopia powiadomienia o nadaniu numeru PESEL, kopia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP, kopia umowy zlecenia). Pismami, które Organ otrzymał 10 września 2020 r. oraz 15 września 2020 r. Skarżąca wniosła ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Pismem z 28 października 2020 r. (30.10.2020 r.- wpływ do Organu) Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Organ 27 listopada 2020 r. utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) wezwanie do Strony o osobiste stawiennictwo w urzędzie Organu, o przedstawienie w terminie 30 dni ważnego dokumentu podróży – ksera stron paszportu z adnotacjami z zastrzeżeniem, że nieuczynienie zadość wezwaniu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Następnie 30 listopada 2020 r. Organ sporządził pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia Strony do Urzędu ds. Cudzoziemców uznając w nim ponaglenie za uzasadnione.
W skardze zarzucono naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy. W oparciu o postawione zarzuty skargi wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 3) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000,00 zł, 4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa;
5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, na upływ ponad 3 miesięcy od złożenia wniosku i brak czynności Organu zmierzających do zakończenia postepowania (przekroczony został maksymalny 2 miesięczny czas na załatwienie sprawy). Fakt prowadzenia przez Organ bardzo dużej ilości postępowań nie może przesądzać o braku kwalifikowanego naruszenia prawa. Powołano raport Najwyższej Izby Kontroli, z którego wynika wadliwa działalność Organu. W kwestii żądanej sumy pieniężnej wskazano na stres powodowany wielomiesięcznym ignorowaniem Strony.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest efektem ogromnej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, równoczesnego prowadzenia postępowania w wielu różnych sprawach naraz oraz odpływu pracowników merytorycznych, przy braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przytoczono statystykę wpływu spraw za lata 2017-2019 r. Nie wyrażono akceptacji dla uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Uznano wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej za nieuzasadniony - winien on zostać oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl przytaczanej już wyżej ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 27 listopada 2020 r., kiedy to Organ wezwał Stronę o: osobiste stawiennictwo, o okazanie ważnego dokumentu podróż oraz zwrócił się do organów odpowiednich organów o informacje o Stronie. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W opinii Sądu przewlekłość Organu należy stwierdzić od daty złożenia wniosku - 21 lipca 2020 r. do dnia złożenia skargi tj. 30 października 2020 r. Zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożlwiającą nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia ww. wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy.
Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 8 k.p.a. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy.
Natomiast terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dającą stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe maksymalny termin 2 miesięczny nie został dochowany, a przyczyny zwłoki leżą (na moment wniesienia skargi) wyłącznie po stronie Organu. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy - wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet powodowane obiektywnymi trudnościami nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). W opinii Sądu w rozpatrywanej sprawie działanie Organu, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący w porównaniu do innych spraw tego rodzaju rozpatrzonych przez tut.
Sąd. Na taką ocenę miał wpływ okres przewlekłości, który z uwagi na całkowitą bierność Organu wyniósł 3 miesiące, a z drugiej strony okoliczności wywołane stanem zagrożenia Covid – 19. Sąd wykluczył w tym, konkretnym przypadku orzeczenie o rażącej naruszeniu prawa w zaistniałej przewlekłości (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Wojewodę prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy, czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej.
Z przyczyn omówionych wyżej Sąd uznał, że stwierdzenie przewlekłości Organu w rozpoznaniu sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie instrumentu przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zaistniały też takie szczególne okoliczności po stronie Skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na Jej rzecz sumy pieniężnej. Stąd też skargę w tym zakresie Sąd oddalił, o czym orzekł w pkt IV wyroku.
O przyznanych kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.