Uzasadnienie
L. R. G. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 26 listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Pełnomocnik skarżącego zarzucając organowi naruszenie: art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: 1/ stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującego niezałatwieniem sprawy w terminie; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dnia od uprawomocnienia się wyroku; 4/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 12.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zaakcentowano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona nadała do organu za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] sierpnia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik uzupełnił dokumenty składając wniosek o przyśpieszenie postępowania. W dniu [...] listopada 2020 r. wniesiono ponaglenie. Organ nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Strona nie zna nawet jej sygnatury. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie narusza art. 35 § 3 k.p.a. Wojewoda powinien zakończyć postępowanie w ciągu maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia, wniosku, czego nie uczynił. Nie zawiadomił również strony o powodach nierozpoznania sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Nie jest uzasadnione prowadzenie postępowania przez tak długi okres, w sytuacji gdy sprawa nie jest skomplikowana i brak innych okoliczności uzasadniających przedłużenie postępowania. W sprawie wystąpiła przewlekłość o charakterze rażącym.
Fakt, że organ prowadzi dużo postępowań w sprawach o zezwolenie na pobyt, zdaniem skarżącej strony, nie ma znaczenia w sprawie, organ ten bowiem od kilku lat, co jest faktem notoryjnym, ignoruje cudzoziemców. Problemy kadrowe i wadliwa organizacja pracy organu przesądzają o jego winie. W tej kwestii wypowiedziała się również Najwyższa Izba Kontroli w sporządzonym raporcie ujawniającym rażąco wadliwe praktyki organu. W przeświadczeniu strony skarżącej poniosła ona krzywdy moralne w postaci stresu i frustracji a stosownym zadośćuczynieniem oraz swoistą "karą" dla organu będzie przyznanie jej sumy pieniężnej.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podał między innymi, że można jedynie mówić o przewlekłości uzasadnionej i usprawiedliwionej obiektywnymi okolicznościami, a nie złą wolą pracowników organu, albowiem wpłynęła olbrzymia ilość wniosków (w 2019 r. cudzoziemcy złożyli 26 854 podań o zezwolenie na pobyt czasowy). Przy takiej liczbie wniosków dochodzi do niezawinionych opóźnień w prowadzonych postępowaniach pomimo, że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstających zaległości w rozpoznawaniu wniosków. W przekonaniu Wojewody, biorąc pod uwagę taką liczbę spraw oraz rozpatrywanie ich według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w podanej wysokości, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Stanowi ono jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych (obok grzywny), które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi do którego należy zwalczenie bezczynności lub przewlekłości i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy.
Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w prawie cywilnym wyklucza bowiem traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Z tych względów wniosek jako nieuzasadniony powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu [...] listopada 2020r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją podejmowanych czynności i trwa dłużej niż to jest konieczne.
Zaznaczyć należy, że specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście, na formularzu, przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wniosek o wydanie zezwolenia złożyła za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] sierpnia 2020r. W tej sytuacji organ, zgodnie z art. 105 ust. 2 ww. ustawy, zobowiązany był wezwać wnioskującego do osobistego stawiennictwie w urzędzie w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie podjął jednak w tym zakresie żadnych czynności. Stosowne wezwanie skierowane zostało do strony dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. a więc już po złożeniu skargi na przewlekłość postępowania.
Uwzględniając powyższe okoliczności stwierdzić należy, że przez okres trzech miesięcy od dnia złożenia skargi, sprawa nie była w ogóle procedowana. Organ nie podejmował w tym okresie żadnych czynności, w szczególności nie zweryfikował wniosku pod względem wymogów formalnych.
W ocenie Sądu ustalony przebieg zdarzeń pozwala też uznać, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania. Niewątpliwie bowiem okres trzech miesięcy to okres zbyt długi dla wykonania prostej czynności polegającej na weryfikacji wniosku celem usunięcia braku formalnego i wezwaniu strony skarżącej do osobistego stawiennictwa w urzędzie. Uznać zatem należy, że postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy a organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu czynności aby postępowanie zakończyło się w rozsądnym terminie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie najpóźniej dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zaistniała zwłoka w podejmowaniu czynności procesowych nie ma przy tym żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych. W związku z powyższym, trudno znaleźć racjonale i przekonujące uzasadnienie dla całkowitej bierności orangu która wystąpiła w tym okresie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie organ przez ponad trzy miesiące nie dokonał oceny wniosku pod względem formalnym i nie wezwał strony do usunięcia braków w tym zakresie, pomimo, że jest pierwsza czynność którą należało podjąć niezwłocznie po złożeniu podania. W związku z powyższym, uwzględniając całkowitą bierność organu, można mu skutecznie postawić zarzut przewlekłości w prowadzaniu postępowania z wniosku strony skarżącej.
W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.
Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) dopiero po trzech miesiącach od jego wpłynięcia (a więc już po upływie nawet wydłużonego, dwumiesięcznego, terminu na załatwienie sprawy) i po interwencji wnioskodawcy.
W opinii Sądu, wniosek strony po poddaniu wstępnej weryfikacji i usunięciu braków formalnych winien być rozpoznany niezwłocznie - po jego ewentualnym uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nawet nie wezwał strony do usunięcia braków formalnych wniosku i aż do dnia wniesienia skargi nie podejmował w sprawie żądanych czynności. Zaistniały stan (w którym organ nie podejmuje żadnych czynności), pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do oczywistego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji.
Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której organ w ogóle nie reaguje na złożony wniosek i zwleka z podjęciem jakichkolwiek czynności procesowych pozostając w bierności przez kilka miesięcy i nie informując strony o przyczynach zwłoki - nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Mając na względzie stwierdzone naruszenie terminów załatwienia sprawy wynikające z całkowitego braku działania organu, Sąd uznał, że nie może stanowić usprawiedliwienia powoływana w odpowiedzi na skargę ogromna ilość składanych wniosków i procedowania w wielu różnych sprawach. Są to okoliczności procesowo obojętne a niezależnie od tego, nie mogą uzasadniać aż tak istotnej przewlekłości. Abstrahując bowiem od problemów kadrowych, w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Przy czym, jak już wskazano, sprawa nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji mogła mieć wpływ jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Podkreślić jednak należy, że organ administracji - wyposażony w odpowiedni aparat pomocniczy - tak powinien organizować swoje działania aby nie dopuszczać do bezczynności, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw są przyczynami pozostającymi wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19 - CBOSA).
Nadto wskazywane przez Wojewodę trudności nie mają charakteru nagłego. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z dnia 2 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16 dostępne w CBOSA). Okoliczności dotyczące braków kadrowych i dużego wzrostu spraw mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, co pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą bezsprzecznie do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie.
Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (całkowita bierność organu przy podjęciu standardowych czynności wyjaśniających przez kilka miesięcy wynikająca wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.
Z tych też względów działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu i brak decyzji rozstrzygającej sprawę obligował Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu strony skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności na rzecz strony skarżącej jest jednak funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka.
Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to jednak organ podjął czynności zmierzające do rozpoznania wniosku), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa.
W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).