Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych przez organ akt administracyjnych.
A. B. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, jaki i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 30 października 2017 r.. Pismem z dnia 2 lipca 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni. W dniu 10 lipca 2018 r. żądane dokumenty zostały uzupełnione. Strona z własnej inicjatywy w dniu 14 grudnia 2018 r. złożyła dodatkowe dokumenty w sprawie. Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. organ zwrócił się do właściwych służb o udzielenie informacji o osobie, zaś kolejnym pismem z dnia 29 lipca 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2019 r. Wskazany termin nie został dochowany, natomiast organ pismem z dnia 12 września 2019 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 października 2019 r.. Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 sierpnia 2020 r. skarżący złożył ponaglenie, przesłane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero pismem z dnia 15 grudnia 2020 r.
W dniu 19 listopada 2020 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga strony z dnia 10 listopada 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego. Po upływie prawie miesiąca od wpłynięcia skargi organ przedsięwziął działania w sprawie, które sprowadzały się do wezwania skarżącego do przedłożenia odpisu aktu małżeństwa oraz poinformowania o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 15 lutego 2021 r..
Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 28 grudnia 2020 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie w całości.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 28 grudnia 2020 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt I SA/Wr 808/20) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt I SA/Wr 809/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona.
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.
Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Pismem z dnia 2 lipca 2018 wezwał stronę do uzupełnienia formularza, zaś informacji o osobie zażądał dopiero w lipcu 2019 r. tj. dopiero po 22 miesiącach od złożenia wniosku. Również w lipcu 2019 r. wyznaczono kolejny termin załatwienia sprawy, także przez organ niedochowany. Następny wyznaczony przez organ termin do dnia 12 października 2019 r.) upłynął bezskutecznie. Z kolei nowy termin opiewający na dzień 15 lutego 2021 r. był rezultatem skargi. Jak dowodzą akta administracyjne, organ uchybił także temu terminowi bowiem do rozpoznania skargi organ nie oświadczył czy wniosek strony został rozpatrzony.
Sąd zobowiązał zatem Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
W tej sytuacji wnioskować należy również, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenie i skarga do sądu) uruchomiła, i to z dużym opóźnieniem, działalność organu.
"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Znana Sądowi z urzędu argumentacja organu o brakach kadrowych oraz dużym wpływie spraw wymagających załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie może stanowić usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej.
Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19).
Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad czterech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku.
Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu.
W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 2 500 zł, (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt V sentencji wyroku, oddalając żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000 zł.
O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 348,50 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz połowa opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (8,50 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika.